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《行政許可法》今年7月1日頒布施行，這是我國社會主義民主和法制建設的一件大事，也是機構編制工作的一件大事。《行政許可法》的內容涉及機構編制工作的諸多方面，它的頒布施行，將會對機構編制工作產生重大影響。

一、《行政許可法》的頒布施行，將對機構編制工作產生積極的促進作用。

第一，《行政許可法》的頒布施行，將會推進機構編制管理工作進一步規范。在過去的行政管理過程中，非法定機關及組織行使行政許可權，亂設卡、亂收費的現象時有發生，個別地方的行政許可機關權限交叉，多個部門就同一事項從各自的角度實施許可引發的矛盾較多。這些問題的出現，在不少方面，與機構編制有著較多的關聯。為了解決這些問題，《行政許可法》專立一章，就行政許可的實施主體及實施行政許可有關的一般規則作了比較詳盡具體的規定。這些規定，要求配置行政許可機關職能時要更加科學嚴密，在機構設置包括內部機構設置上要更加合理，甚至在行政許可職能配置和機構設置的程序上都要按法律嚴格規范，《行政許可法》給今后的機構編制管理工作提出了更高的要求。因此，《行政許可法》的頒布施行，將會促進機構編制管理進一步規范，推動機構編制工作再上一個新水平。

第二，《行政許可法》的頒布施行，有利于推動政府職能轉變和事業單位改革的進一步深化。行政許可是行政機關管理社會經濟、政治、文化的一種重要的事前控制手段，多年來，為促進國家的政治、經濟和社會事業發展起到了積極的作用。但是，行政許可過多過濫、設定隨意；環節過多、手續過繁；重許可、輕監管、監督機制不健全等問題也比較客觀存在，這些問題在一定程度上已經成為轉變政府職能的障礙。為了推動政府職能轉變，順利施行《行政許可法》，目前，各地都在集中對行政許可事項進行清理規范，撤銷不適應市場經濟要求的、不合理的行政許可事項，從清理規范入手，解決以往行政許可運作過程中出現的問題。在清理規范的基礎上，真正確立起《行政許可法》規定的行政許可設定、主體、統一辦理、窗口式辦公等制度。可以說，《行政許可法》的頒布施行，對進一步轉變政府職能，改革行政管理方式，規范行政管理行為，推進依法行政進程，都將產生深遠影響。同時，《行政許可法》的頒布施行，還會促進事業單位改革的進一步深化。目前，事業單位改革重點放在調整結構布局、事業單位改企業等方面，隨著貫徹實施《行政許可法》的推進，對行政支持類事業單位的改革將提上重要的議事日程。多年來，在大力精簡行政機構、壓縮行政編制的大環境下，一些地方將事業單位作為機構改革的緩沖地帶，或將行政機關變通為事業單位，或將本應機關承擔的行政管理職能轉移給下屬事業單位。行政機關是"瘦身"了，行政支持類事業單位卻大量增加。這些單位承擔行政許可往往不符合《行政許可法》的要求，且加劇了政事不分的狀況。因此，要順利實施《行政許可法》，就必須順應實施《行政許可法》的推進節奏，加快事業單位改革的步伐，按照《行政許可法》的規定，遵循政企分開的原則，對行政支持類事業單位進行改革調整，以達到行政許可主體明確、依法授權程序準確等要求，從而推進事業單位改革向縱深發展。

第三，《行政許可法》的頒布施行，將會促進機構編制法制建設的進一步加快。目前，在一個層面或一個地方各自出臺了一些機構編制管理方面的制度和辦法，這些制度和辦法，為加強和規范機構編制管理起到了積極的作用。但這始終是地方性的，也是分散的，在全國還沒有形成一個自上而下的、統一的機構編制法規體系。由于機構編制還沒有立法，機構編制部門對機構編制管理的法律強制力還不夠，從而造成了有些地方和單位在機構編制方面仍有隨意性。特別是上級業務部門干涉下級機構編制事宜的屨禁不止，派生出了許多因為上級部門職能交叉、造成下級部門行政許可多頭實施等問題。《行政許可法》的頒布施行，從客觀上要求機構編制工作要加大法律法規體系建設力度，盡快出臺有關法律，自上而下依法加強機構編制管理，減少機構編制方面過多的人治因素。

二、當前，在機構編制的某些方面與《行政許可法》的要求還存在一些矛盾和問題。

一是"事業部門"問題。在以往機構改革和機構編制調整過程中，從中央到一些地方都設立了少量的"事業部門"。所謂"事業部門"，就是按機構職能和性質應該設置為行政機關卻按事業單位的形式進行了設置使用事業編制的機構。設置這類機構的初衷，是為了解決行政機構限額和行政編制不足的矛盾，采取了變通的辦法。這些機構由于從職能和性質考慮應該是行政機關，因而承擔了大量的行政許可事項。在《行政許可法》施行之前，從緩解機構編制不足狀況考慮，這樣設置機構也是無可非議的，況且工作實踐也證明了一些"事業部門"確有存在的必要。但《行政許可法》施行之后，由于《行政許可法》對行政許可實施主體要求比較嚴格，所以，一些"事業部門"不具備行政許可實施主體的條件。按照《行政許可法》的規定，行政許可實施主體或是行政機關，或是法律、法規授權的具有管理公共事務的組織，再無其他。從機構設置的形式講，"事業部門"不是行政機關，不能承擔行政許可事項。除非與"事業部門"工作相關的法律法規有明確授權，"事業部門"可以作為法律、法規授權的具有管理公共事務組織的名義實施行政許可事項，但這種情況畢竟少數。因此，"事業部門"的設立只能作為《行政許可法》實施前的一種權宜之計，從長計議應該按照《行政許可法》的要求逐步調整理順。

二是綜合部門內設工作機構問題。上次機構改革中，一些地方在個別綜合部門內設了一些行政機構。這些機構規格比較高，承擔政府的一個方面的職能，并獨立對外行使行政管理權。就機構設置而言，這些部門都是內設在政府的某一綜合部門，是部門的內設機構。按照國務院法制辦公室的解釋，行政機關的內部機構，是不能對外實施行政許可權的。實際上，這些機構目前都在獨立對外行使行政許可權。如果在《行政許可法》施行后不對這些機構給予恰當的處理，一旦遭遇行政訴訟，將很難給予客觀的解釋。

三是行政機關授權事業單位行政許可問題。《行政許可法》規定，行政許可主體必須是國家行政機關或法律法規授權的組織。行政許可權是國家行政權在行政許可領域中的具體體現，是國家行政權的有機組成部分，而國家行政權作為國家執行法律、管理國家事務和社會事務的權力，通常只能由代表國家在行政管理領域行使權力的行政機關或在特殊情況下經法律、法規授權的組織來行使。行政許可實施主體雖然可以接受委托，但接受委托實施行政許可的主體只限于行政機關，行政機關不能委托行政機關以外的其他組織實施行政許可，其他組織也不能接受行政機關的委托實施行政許可。但多年來，從國家到地方，一些行政機關為了解決人員不足或其他原因，將自身的行政管理職能，包括一些行政許可事項委托給所屬事業單位承擔。由于受委托單位人員素質等原因，由此引起的行政訴訟比較多。《行政許可法》施行以后，這種狀況應該盡快改變，否則，將違背《行政許可法》的規定，也不符合政事分開的原則要求。

三、貫徹落實好《行政許可法》，既要妥善解決好《行政許可法》施行前存在的矛盾和問題，又要顧及長遠，加快機構編制法制化步伐，為機構編制工作創造良好的法制環境。

（一）妥善處理好《行政許可法》施行前存在的矛盾和問題

妥善處理好《行政許可法》施行前存在的矛盾和問題，是確保《行政許可法》順利施行的重要前提。解決這些矛盾和問題，要堅持精簡的原則，同時，也要堅持實事求是的精神，因為實事求是是馬列主義、思想、鄧小平理論以及"三個代表"重要思想的實質和精髓。

關于"事業部門"問題。有兩種解決辦法：一是繼續保留"事業部門"。要根據各行業法的要求而定。如法律規定行政許可實施主體是各級政府的負責某行業的行政主管部門，或確定為現有負責某行業管理的行政部門的，可以繼續保留"事業部門"，"事業部門"可以理解為是某級政府確定的負責某行業的行政主管部門，而這個行政主管部門實施行政許可，是由某行業法授權的。《行政許可法》給予的解釋就是法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織。但是，有的法律法規明確規定行政許可實施主體為行政機關的，就不能用這個辦法辦理。二是給事業部門"轉正"。從長遠看，不論哪種解釋，都有牽強附會之嫌。如果多年的實踐證明，這些"事業部門"確有存在的必要，就應該給它們解決"身份"問題，或通過機構改革，或按機構編制審批程序，上報上級政府予以批準設立。上級政府也應本著實事求是的精神，從一個地區經濟發展出發，從貫徹落實《行政許可法》的角度考慮，適當擴大行政機構限額和行政編制數額，將這些部門納入行政機關序列，使這些部門能名正言順地開展工作，從而解決與《行政許可法》的要求不太適應的狀況。

關于綜合部門內設工作機構問題。這是2000年機構改革出現的一種新的機構設置形式。應該根據這類機構各自情況區別對待。一是，調整為名符其實的內部機構。對職能逐步弱化，沒必要再以獨立部門的名義對外開展工作的內設工作機構，完全可以按名符其實的內部機構設置，不再對外獨立行使行政管理權。為解決干部問題，領導干部可以高配。二是，設置為政府工作部門。對工作職能不斷強化，在市場經濟中的作用越來越大，承擔著某級政府的很重要的一個層面的工作，完全有必要設置為獨立的政府工作部門的，應該按機構編制管理的審批程序，經上級批準后，與原政府綜合部門脫鉤，獨立設置為政府工作部門。三是撤銷。對職能完全可以由綜合部門現有內部機構承擔的內設工作機構，予以撤銷，將職能并入可以承擔的現有內部機構。

關于行政機關授權事業單位行使行政職能問題。目前，事業單位行使行政管理職能的情況比較復雜，應按照不同情況進行理順。對行政機關委托或授權承擔行政許可事項的事業單位，其有關行政許可方面的職能必須嚴格按照《行政許可法》的規定規范。該由行政機關承擔的行政許可事項要盡快收歸行政機關；對法律法規授權的，要嚴格界定其授權事項的范圍，不能超越授權范圍施權；對行政執法類事業單位，要認真研究《行政許可法》和《行政處罰法》在行政委托方面的界定范圍，按照《行政處罰法》和有關法律法規的規定，清晰界定該類事業單位的職能；對委托事業單位行使的不涉及行政許可事項的一般性行政管理職能，要按照事業單位改革的要求和政事分開的原則，設定期限，逐步收歸行政機關。

（二）積極推進行政管理體制和事業單位機構改革，通過改革手段，解決存在的矛盾和問題

一方面要積極推行行政管理體制和機構改革。機構改革是調整行政管理體制、完善行政組織體系的最有效的辦法，可以通過積極地推進機構改革，解決目前存在的"事業部門"、內設工作機構等問題。但政府機構是一個完整的組織體系，一個機構的調整涉及整個體系的完善，必須統籌考慮，謹慎運作。另一方面，要積極推進事業單位改革，把解決授權事業單位行使行政管理職能問題納入改革之中，作為一個重要內容進行理順。要一個系統一個系統地進行梳理，應該收歸行政機關的職能要堅決收為行政機關。對于行政職能回歸后職能大幅度弱化，沒有獨立存在必要的事業單位，要予以撤銷，一時不能撤銷的，要進行必要的合并。通過推進改革，比較徹底地、快捷地解決好當前存在的矛盾。

（三）加快機構編制法制化步伐，呼喚《機構編制法》盡快出臺

我國是一個法治社會，依法治國是我國社會主義建設事業的一個重要目標。機構編制工作是一項法制性比較強的工作，許多法律、法規都涉及到組織體系、職能配置和機構編制。特別是《行政訴訟法》《行政許可法》等法律的出臺實施，對機構編制方面的要求越來越高。從發展的眼光看，機構編制工作確實需要有一部法律來約束規范，加快機構編制法制化進程，確實是當前推進機構編制工作的迫切需要。在當前情況下，要圍繞貫徹落實《行政許可法》，完善現有機構編制的法規體系，以推進機構編制法制化建設進程。一是要對已出臺的管理規定等規范性文件進行修改，不符合《行政許可法》規定的條文要按規定進行調整。二是要對行政機關的"三定"規定進行梳理，對授權等方面的內容要適當修改。"三定"規定具有法規效力，表述要準確，言辭要嚴謹。三是要加快《機構編制法》出臺的步伐，上級有關部門應該加大《機構編制法》的研究力度，盡早出臺《機構編制法》，確保機構編制工作在《機構編制法》的規范下，更加有序地開展。