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近年來，我省養(yǎng)老保險制度改革取得了重要進展，總體上看，養(yǎng)老保險制度正朝著黨的十四屆三中全會設(shè)計的目標(biāo)發(fā)展，養(yǎng)老保險的制度模式實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合，養(yǎng)老保險的覆蓋范圍擴大到了城鎮(zhèn)所有企業(yè)和個體工商戶，養(yǎng)老金的發(fā)放方式實現(xiàn)了社會化，養(yǎng)老保險在保障離退休人員的基本生活、促進經(jīng)濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但由于經(jīng)濟體制改革不斷深化，特別是在改革轉(zhuǎn)型期，為解決當(dāng)前社會經(jīng)濟領(lǐng)域出現(xiàn)的各種復(fù)雜的歷史遺留問題，省和市縣先后出臺了一系列調(diào)整性的養(yǎng)老保險政策，這些政策部分地偏離了養(yǎng)老保險制度的設(shè)計目標(biāo)，在一定程度上破壞了養(yǎng)老保險制度的設(shè)計機理，對養(yǎng)老保險的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。

——制度內(nèi)政策設(shè)計分化，社會養(yǎng)老保險模式企業(yè)化。這幾年養(yǎng)老保險政策調(diào)整沒有按照原定的制度設(shè)計目標(biāo)進行，政策的調(diào)整更多地依附企業(yè)改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，被動地接受企業(yè)改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整對養(yǎng)老保險政策的推動，致使養(yǎng)老保險政策陷入企業(yè)化的困境。個性的、企業(yè)化的養(yǎng)老保險政策不斷增加，政策差別不斷擴大。

1、相同企業(yè)，由于性質(zhì)不一樣，養(yǎng)老保險費籌資比例不一樣，企業(yè)養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)不均衡。以贛府發(fā)［*］14號文件為“分水嶺”，*年以后，我省養(yǎng)老保險制度改革開始由統(tǒng)一逐步走向分散，*年低費率政策的出臺，進一步加劇了養(yǎng)老保險政策的分化。非正規(guī)就業(yè)勞動組織、私營企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)墾企業(yè)等以行業(yè)或企業(yè)為特色的養(yǎng)老保險政策紛紛“出爐”，不同行業(yè)或企業(yè)的養(yǎng)老保險政策開始出現(xiàn)差異，養(yǎng)老保險政策行業(yè)或企業(yè)化的現(xiàn)象日趨明顯。分所有制、分企業(yè)類型、分從業(yè)人員的身份，開始實行不同的籌資比例。不同企業(yè)類型相同工資的從業(yè)人員養(yǎng)老保險繳費比例不一樣。養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)不平衡的問題開始凸現(xiàn)。同一商品的生產(chǎn)企業(yè)，由于養(yǎng)老保險費的籌資比例不同，企業(yè)產(chǎn)品成本費用出現(xiàn)差異，這種政策人為地給企業(yè)帶來一個不公平競爭的環(huán)境。本來養(yǎng)老保險改革解決了“企業(yè)保險”中由于不同企業(yè)退休人員人數(shù)不一樣產(chǎn)生的退休費用畸輕畸重的矛盾，在養(yǎng)老保險政策不斷趨向行業(yè)化或企業(yè)化的過程中，由于不同企業(yè)養(yǎng)老保險費的籌資比例不同，又產(chǎn)生了繳費負(fù)擔(dān)畸輕畸重的新矛盾，背離了養(yǎng)老保險制度改革的初衷。這種政策既破壞養(yǎng)老保險統(tǒng)籌調(diào)劑的機理，又有失市場公平，背離了社會主義市場經(jīng)濟體制的基本法則。表1對我省現(xiàn)行不同企業(yè)類型相同工資從業(yè)人員的養(yǎng)老保險繳費負(fù)擔(dān)進行了比較，假設(shè)非公有制企業(yè)按低比例繳費，以*年我省職工平均工資為繳費基數(shù)，公有制企業(yè)為職工繳納養(yǎng)老保險費比非公有制企業(yè)每人每月要多繳45.64元，若一個國有企業(yè)有一萬名參保職工，那么一年要比非公有制企業(yè)多承擔(dān)547.68萬元的養(yǎng)老保險費，這無形中增加了公有制企業(yè)的生產(chǎn)成本，影響了公有制企業(yè)在市場中的公平競爭。

2、相同繳費基數(shù)、相同繳費年限的從業(yè)人員，由于在不同性質(zhì)的企業(yè)工作，養(yǎng)老保險待遇不一樣。我省現(xiàn)行的養(yǎng)老金計發(fā)辦法，從結(jié)構(gòu)上看，所有參保企業(yè)和參保人員的計發(fā)辦法都是一樣的，即由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人帳戶養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金三部分組成。但是不同企業(yè)類型，每一部分養(yǎng)老金的計發(fā)政策都存在一定的差距。基礎(chǔ)養(yǎng)老金，政策設(shè)計的目標(biāo)是體現(xiàn)公平，計發(fā)的比例都是20%，計發(fā)的基數(shù)考慮了不同地區(qū)的消費水平，按所在設(shè)區(qū)市上年度的職工平均工資計發(fā)。但現(xiàn)行政策并沒有按照制度設(shè)計的目標(biāo)進行實施，原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)職工的基礎(chǔ)養(yǎng)老金打破了區(qū)域限制，不管其在什么地方工作，全部按省會城市職工平均工資為基數(shù)計發(fā)。在啟動農(nóng)墾企業(yè)養(yǎng)老保險過程中，對農(nóng)墾企業(yè)職工的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)又作了特殊的規(guī)定，農(nóng)墾企業(yè)中農(nóng)業(yè)企業(yè)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)基數(shù)按所在市縣的上年度職工平均工資計算，非農(nóng)業(yè)企業(yè)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)基數(shù)按所在市縣農(nóng)墾企業(yè)上年度職工平均工資計算等。實行低比例繳費的單位和個人，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)比例降到了16%。個人帳戶養(yǎng)老金按正常繳費比例和低繳費比例兩種繳費方式，對應(yīng)實行了不同的記帳比例，即分別按11%和8%記帳。過渡性養(yǎng)老金，分行業(yè)設(shè)計了不同的計發(fā)系數(shù)，如原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)設(shè)計為1.3%、地方一般企業(yè)設(shè)計為1.2%、農(nóng)墾企業(yè)設(shè)計為1.0%，造成不同企業(yè)職工過渡性養(yǎng)老金的差距較大。表2以對不同企業(yè)類型相同繳費工資和繳費年限的從業(yè)人員養(yǎng)老保險待遇進行了對照測算，在相同條件下，原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇比一般企業(yè)每月要高152.32元，比低比例繳費的企業(yè)要高249.31元，比農(nóng)墾非農(nóng)業(yè)企業(yè)要高346.29元，比農(nóng)墾農(nóng)業(yè)企業(yè)要高446.13元。這種不合理政策造成的養(yǎng)老金待遇差，在具體實施和操作過程中容易使職工產(chǎn)生攀比心理，不利于勞動力的合理流動和養(yǎng)老保險制度的正常運行，也不利于社會的穩(wěn)定，容易引發(fā)上訪等群眾性事件。例如，由于原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)的養(yǎng)老金待遇普遍高于地方養(yǎng)老金待遇，原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)職工流動到地方企業(yè)就業(yè)后，職工不愿意將養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移地方，這是一種非常不正常的現(xiàn)象。

2、假設(shè)繳費年限為30年，其中有15年視同繳費年限。

3、原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)基數(shù)是省會城市上年度職工平均工資，由于省會城市的歷年職工平均工資大體為全省職工平均工資的1.3倍。為了計算方便，本表省會城市職工平均工資取全省職工平均工資的1.3倍。

4、農(nóng)墾企業(yè)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計發(fā)基數(shù)分農(nóng)業(yè)企業(yè)和非農(nóng)業(yè)企業(yè)，非農(nóng)業(yè)企業(yè)的計發(fā)基數(shù)為所在市縣上年度職工平均工資，農(nóng)業(yè)企業(yè)的計發(fā)基數(shù)為所在市縣農(nóng)墾企業(yè)上年度職工平均工資。為了計算方便，本表非農(nóng)業(yè)企業(yè)職工平均工資取全省職工平均工資的0.6，農(nóng)業(yè)企業(yè)職工平均工資取全省職工平均工資的0.35。

——制度外政策執(zhí)行分化，統(tǒng)一的養(yǎng)老保險政策地方化。在我省養(yǎng)老保險制度的運行過程中，政策執(zhí)行不到位是一個較為普遍的現(xiàn)象，政策的實際操作與制度設(shè)計目標(biāo)不僅存在一定的差距，而且不同地方政策的實際到位程度相差也很大。

1、政策本身設(shè)計不周全，地方政策執(zhí)行權(quán)較大。在養(yǎng)老保險制度改革過程中，由于缺乏對經(jīng)濟、社會的足夠調(diào)查和研究，政策的設(shè)計考慮不周全既是一個不可避免的問題，也是一個普遍的問題。這主要存在兩類現(xiàn)象：一是政策“真空”現(xiàn)象。在養(yǎng)老保險政策中，一些政策只作了原則性規(guī)定，缺乏操作性，甚至無法操作，各地在執(zhí)行政策過程中，不得不根據(jù)本地情況制定具體的可操作的政策或者解釋性的政策，以保障本地養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)工作的正常開展。政策“真空”的出現(xiàn)，為各地執(zhí)行養(yǎng)老保險政策留下了很大的空間，從制度上給予了各地執(zhí)行養(yǎng)老保險政策的權(quán)力。例如：養(yǎng)老保險費補繳政策，對新參保的企業(yè)，政策規(guī)定要補繳，但是如何補繳，沒有具體的規(guī)定，各地在執(zhí)行過程中，有的地方從養(yǎng)老保險制度改革開始的那一年即20世紀(jì)80年代起補繳，有的地方從建立統(tǒng)籌結(jié)合制度時開始補繳等。而且補繳費用范圍的確定也不一樣，有的只補個人帳戶部分，有的只補養(yǎng)老保險費本金，有的本息都要補，個別地方還要求罰繳滯納金。由于補繳政策各地差別很大，企業(yè)補繳的養(yǎng)老保險費也因此差別很大，少則相差幾萬、幾十萬，大則相差幾百上千萬。二是政策“二義性”的現(xiàn)象。由于政策制定者對情況欠全面考慮，出臺的統(tǒng)一政策并不統(tǒng)一，二義性或多義性的政策較多。各地在實施過程中，只能根據(jù)自己對政策的理解去執(zhí)行。從而不可避免地導(dǎo)致很多不必要的政策差異，造成事實上的政策不統(tǒng)一，與政策制定者的初衷大相徑庭。如在計算過渡性養(yǎng)老金的工齡過程中，有的地方要求滿周年才能計算一年的工齡，有的地方理解6個月以上就可以計算一年的工齡，由于這種理解差異，對退休人員來說每個月的養(yǎng)老金就要相差幾元到十幾元。

2、政策落實機制不健全，地方執(zhí)行政策的彈性化的因素較多。當(dāng)前養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行過程可看作是基層社會保險經(jīng)辦機構(gòu)與企業(yè)的互動過程。在養(yǎng)老保險政策執(zhí)行的過程中，企業(yè)往往策略性地采取一些與政策規(guī)定不一致的行為方式，而基層經(jīng)辦機構(gòu)也不得不采取一些變通的執(zhí)行策略，這一過程使養(yǎng)老保險制度的政策實施呈現(xiàn)出彈性化的現(xiàn)象。例如養(yǎng)老保險繳費基數(shù)的核定，彈性化的因素就比較大，按照政策規(guī)定，職工的所有收入，包括獎金、加班費、甚至發(fā)放的實物都要作為繳納養(yǎng)老保險費的基數(shù)，但在實際核定基數(shù)的過程中，將獎金、加班費、甚至發(fā)放的實物納入繳費基數(shù)是少之又少，不僅如此，就是企業(yè)發(fā)放的貨幣工資，也不是所有的都納入了繳費基數(shù)，很多企業(yè)為了減少繳費，設(shè)立幾本帳，采取一切辦法逃避一部分養(yǎng)老保險繳費。由于各地執(zhí)行政策的彈性化，少報、漏報繳費基數(shù)已經(jīng)是一個公開的秘密。出現(xiàn)上述問題的原因，主要是沒有強有力的政策落實機制，政府與企業(yè)，特別是經(jīng)辦機構(gòu)對企業(yè)的控制弱化造成的，這是政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)彈性化的體制性和機制性原因。

3、政策權(quán)威性不強，地方違規(guī)執(zhí)行政策的現(xiàn)象較多。由于養(yǎng)老保險制度缺乏法律規(guī)范，政策的權(quán)威性在基層的執(zhí)行過程中很難得以體現(xiàn)，因此在養(yǎng)老保險的微觀執(zhí)行主體上或承受主體上出現(xiàn)政令不暢、政令不通就成為必然。不僅沒能保證政策很好地貫徹落實，有的地方還蓄意對政策進行曲解，改變政策的精神實質(zhì)，使制度設(shè)計的政策面目全非。如很多縣市對私營企業(yè)和外商投資企業(yè)實行保護政策，以不參加養(yǎng)老保險為優(yōu)惠政策來吸引外資，這與上級擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的政策背道而馳，但由于養(yǎng)老保險政策缺乏權(quán)威性，上級部門也只能聽之任之；有的市縣在企業(yè)改制過程中，為了減輕企業(yè)改革的成本，違規(guī)辦理提前退休；有的縣市為了減輕財政和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，在剝離企業(yè)辦社會的過程中，擅自增加養(yǎng)老保險統(tǒng)籌項目，把不屬于養(yǎng)老保險基金支付的項目納入養(yǎng)老保險統(tǒng)籌支付，變相提高基本養(yǎng)老保險的保障水平。正因為沒有或者說不能對這些違反政策的現(xiàn)象進行糾正，也沒有或者不能給予處罰，只能是任其發(fā)展，這使得養(yǎng)老保險政策的權(quán)威性進一步受到了損害。

——體制內(nèi)機制缺位，多極養(yǎng)老保險責(zé)任單極化。目前我省落實養(yǎng)老保險政策的機制缺位，影響了政策的貫徹落實，本應(yīng)由多方承擔(dān)的養(yǎng)老保險責(zé)任演變成由某一方承擔(dān)。

1、擴面征繳機制缺位，擴面征繳的責(zé)任主要落在各級經(jīng)辦機構(gòu)身上。由于現(xiàn)行制度下的養(yǎng)老保險繳費率較高，對于企業(yè)來說，當(dāng)前的繳費率相當(dāng)于增加了一個20%的增值稅，參加養(yǎng)老保險必然增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，無疑會影響企業(yè)的競爭力。因此，企業(yè)采取許多方法來逃避繳費或少繳費也就不足為怪。擴面征繳工作本應(yīng)是全社會的責(zé)任，企業(yè)和職工有責(zé)任有義務(wù)繳費，政府有責(zé)任采取措施強制企業(yè)和職工繳費，社會各界有責(zé)任監(jiān)督企業(yè)和職工繳費。但我省很多地方，無論在企業(yè)和職工層面、社會層面，還是在政府層面，都沒有形成正常的擴面征繳責(zé)任機制。在擴面征繳工作過程中，企業(yè)和職工逃避繳費，政府不僅不幫助強制征繳，不少地方政府甚至對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的征繳進行干預(yù)，對部分企業(yè)實行保護。這樣，擴面征繳的主要責(zé)任實際上落在各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)身上。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)由于缺乏必要的手段，不要說當(dāng)前我省企業(yè)的情況復(fù)雜，大部分社保經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)費不足，開展擴面征繳工作異常艱難。就是說社會保險經(jīng)辦機構(gòu)認(rèn)準(zhǔn)了的按照政策規(guī)定必須納入養(yǎng)老保險的企業(yè)，由于諸多原因，也只能“望企興嘆”，無法要求他們納入養(yǎng)老保險覆蓋范圍。

2、省級統(tǒng)籌機制缺位，養(yǎng)老保險調(diào)劑的責(zé)任全部落在省級政府上。由于省級統(tǒng)籌機制缺位，省級統(tǒng)籌的宏觀調(diào)控和微觀調(diào)劑能力不強，不同地區(qū)之間的基金基本上不能相互調(diào)劑。在全國范圍內(nèi)，市縣之間的基金結(jié)余和基金不足并存，基金結(jié)構(gòu)性缺口較大。一些困難市縣確保發(fā)放的缺口只能依靠省級調(diào)劑和中央財政補助解決。以*年為例，當(dāng)年養(yǎng)老保險基金征繳收入與支出的缺口為10億多元，但由于省級統(tǒng)籌調(diào)劑能力弱，基金調(diào)劑力度小，基金的結(jié)構(gòu)性缺口達(dá)13億多元。省級統(tǒng)籌無法實行縣區(qū)之間的余缺調(diào)劑，一個主要的原因就是社會保險經(jīng)辦機構(gòu)隸屬于同級政府管理，按照現(xiàn)行養(yǎng)老保險財務(wù)管理制度，養(yǎng)老保險基金的運轉(zhuǎn)必須經(jīng)過同級政府批準(zhǔn)，本來可以直接、快速進行的資金調(diào)撥變成了政府之間復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)。由于市縣政府不批準(zhǔn)，不少市縣社會保險經(jīng)辦機構(gòu)連政策規(guī)定應(yīng)上交的調(diào)劑金都無法上交，更不要說直接對市縣養(yǎng)老保險基金的調(diào)度，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的管理體制和財務(wù)體制嚴(yán)重制約了省級統(tǒng)籌的發(fā)展。因此，當(dāng)市縣養(yǎng)老保險出現(xiàn)缺口時，調(diào)劑的責(zé)任就全部落到省級和中央政府上。本來實行養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和實行中央財政對養(yǎng)老保險的補助政策是增強國家凝聚力和向心力的重要手段，但現(xiàn)在由于機制的缺位，省級統(tǒng)籌和中央財政補助反而成了離心因素，大家都不愿意上交調(diào)劑金，卻都想吃省級統(tǒng)籌和中央財政補助這塊“唐僧肉”。

3、確保機制缺位，養(yǎng)老保險“兜底”的責(zé)任完全落在省級和中央政府身上。1998年實行“兩個確保”以后，確保的責(zé)任問題被提到了議事日程，中央和省級政府為了實現(xiàn)“兩個確保”，不斷增加養(yǎng)老保險的財政補助，這使得“兩個確保”的責(zé)任自然地落到了中央和省級政府的身上。雖然，政策上規(guī)定，“兩個確保”是各級政府的責(zé)任，但養(yǎng)老保險責(zé)任正逐步被扭曲為下級過度依賴上級，上級的責(zé)任無限地擴大，下級的責(zé)任不斷地上移，事實上的責(zé)任已經(jīng)完全落到了中央和省級政府身上，中央和省級政府已經(jīng)從“兩個確保”的有限責(zé)任變?yōu)闊o限責(zé)任。隨著中央和省級政府責(zé)任的不斷加大，如何劃分各級政府的責(zé)任是實現(xiàn)“兩個確保”以后亟待解決的問題。

——體制外管理缺位，統(tǒng)一的養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦多元化。我省目前養(yǎng)老保險管理比較落后，不僅管理手段落后，管理方式和管理制度也十分落后，在一定程度上制約了養(yǎng)老保險政策的貫徹落實。蛯

1、現(xiàn)行養(yǎng)老保險管理方式落后，難以滿足日益增加的個人參保的需要。隨著經(jīng)濟體制改革的深入，企業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的變化，非公有制經(jīng)濟得到了蓬勃發(fā)展；就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯的變化，就業(yè)方式日趨多樣化，靈活就業(yè)、彈性就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)的人數(shù)越來越多，勞動力流動的速度大大加快。養(yǎng)老保險面對的參保對象發(fā)生了深刻的變化，參保對象正在實現(xiàn)從“參保單位”為主向以“參保個人”為主轉(zhuǎn)變。由于以個人形式參保的人員，其勞動關(guān)系大都處于不穩(wěn)定或無雇傭單位的狀態(tài)，養(yǎng)老保險登記、管理、接續(xù)、轉(zhuǎn)移都與現(xiàn)行的養(yǎng)老保險管理方式有很大的不同，現(xiàn)行以單位為主體的經(jīng)辦管理方式已經(jīng)無法滿足日益增加的個人參保的需要。

2、現(xiàn)行養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)操作不規(guī)范，同一種業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程差異較大。由于養(yǎng)老保險工作比較復(fù)雜，業(yè)務(wù)操作環(huán)節(jié)較多，從登記、到基金征繳、個人帳戶管理，直至待遇的發(fā)放，每一個環(huán)節(jié)都涉及到多個工作部門、多個工作崗位、多級工作權(quán)限。由于全省沒有強制推行一個統(tǒng)一的業(yè)務(wù)操作規(guī)范，各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)在操作環(huán)節(jié)的劃分、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和崗位設(shè)置以及工作權(quán)限的管理上都不一樣，就是同一種養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)處理，各地經(jīng)辦流程差異也很大。例如養(yǎng)老金待遇的審核，有的由業(yè)務(wù)人員審核，有的由社會化服務(wù)人員審核，有的由財務(wù)人員審核。在流程上，有的經(jīng)過一個審核環(huán)節(jié)就可以了，有的要經(jīng)過兩個或者更多的審核環(huán)節(jié)。各地業(yè)務(wù)操作的差異，給參保職工辦理養(yǎng)老保險事務(wù)帶來非常不便，既影響了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的工作效率，又損害了社會保險機構(gòu)在參保職工中的形象。

3、現(xiàn)行養(yǎng)老保險信息化程度低，養(yǎng)老保險經(jīng)辦誤差較高。我省養(yǎng)老保險信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后，不少地方仍然依靠手工操作，效率低下。雖然有些地方已采用了計算機管理，但由于基礎(chǔ)工作較差，養(yǎng)老保險費的收繳和發(fā)放計劃無法通過計算機生成，養(yǎng)老金待遇計算無法通過計算機產(chǎn)生，退休人員的生存狀況無法進行異地協(xié)查。養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、重復(fù)參保、冒領(lǐng)養(yǎng)老金等問題時有發(fā)生。就是同一種養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)，由于業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員不同，可能出現(xiàn)不同的經(jīng)辦結(jié)果。例如養(yǎng)老金待遇計算，這是一項很復(fù)雜的工作，計算一個人的養(yǎng)老金待遇至少要涉及到幾百項數(shù)據(jù)，還要涉及包括月積數(shù)法在內(nèi)的幾個很復(fù)雜的計算公式，如果沒有計算機管理，不說原始數(shù)據(jù)可能不全，也不說不同的經(jīng)辦人員對計算辦法的理解可能出現(xiàn)的差錯，就是說讓他對這幾百個數(shù)據(jù)作普通的加減乘除，也可能會出錯。實際上，這是一個值得重視的的問題，因為它直接關(guān)系到參保人員的切身利益。對我們來說是工作上的誤差，但對參保人員來說，就是對他們合法權(quán)益的侵害。

鑒于我省現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度存在上述問題，以及這些問題對改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定的影響，進一步完善養(yǎng)老保險制度勢在必行。但是養(yǎng)老保險制度改革是一個系統(tǒng)工程，涉及面廣，影響深遠(yuǎn)。因此，在完善養(yǎng)老保險制度過程中，必須從全局和長遠(yuǎn)出發(fā)，以政策的操作性和實現(xiàn)性為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一、規(guī)范為主要內(nèi)容，以建立健全運行機制為重點，統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)決策。

——“盤點”現(xiàn)行政策，建立統(tǒng)一、規(guī)范的養(yǎng)老保險政策體系。完善養(yǎng)老保險制度，加強我省養(yǎng)老保險政策體系建設(shè)，筆者認(rèn)為，應(yīng)該分三步走，第一步對現(xiàn)行政策進行“盤點”，第二步進行規(guī)范，第三步進行立法。

1、在認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行政策進行“盤點”。首先應(yīng)該對養(yǎng)老保險制度改革以來的政策進行一次全面的“盤點”，分門別類地對各項養(yǎng)老保險政策進行清理，查找哪些政策已經(jīng)過時或淘汰，哪些政策還存在缺陷和問題，哪些政策還需要進一步加強。然后作出計劃，該廢止的政策進行廢止，現(xiàn)在可以調(diào)整和完善的政策，應(yīng)該立即研究，進行調(diào)整和完善，目前還不具備條件調(diào)整和完善的政策，積極創(chuàng)造條件進行調(diào)整和完善。在政策清理的同時，要對現(xiàn)行不明確的存在二義性的養(yǎng)老保險政策予以明確；對政策的“真空”盡快加以研究并予以解決；對部分沒有必要出現(xiàn)的政策差異予以統(tǒng)一；對確實由于各地情況的不同，短時間內(nèi)還難以統(tǒng)一的政策，也應(yīng)統(tǒng)籌考慮，從現(xiàn)存的各種辦法中提煉出幾種政策模式，供各地選擇，盡可能地減少不必要的政策混亂，給今后統(tǒng)一和規(guī)范養(yǎng)老保險政策帶來不必要的麻煩。

2、從全局出發(fā)，統(tǒng)一和規(guī)范全省養(yǎng)老保險政策。隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展，政策適應(yīng)的環(huán)境必然會不斷發(fā)生變化，適時適當(dāng)?shù)匾?guī)范政策是社會、經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。就養(yǎng)老保險政策而言，當(dāng)前最主要任務(wù)是統(tǒng)一和規(guī)范。一是要以職工就業(yè)與否為標(biāo)志，統(tǒng)一單位和職工繳納養(yǎng)老保險費的比例。適應(yīng)市場公平競爭的需要，不分所有制、不分單位性質(zhì)、不分職工身份，統(tǒng)一繳納養(yǎng)老保險費的比例。對于“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員、失地農(nóng)民，由于其沒有就業(yè)，從養(yǎng)老保險就業(yè)關(guān)聯(lián)的理論來說，不應(yīng)把他們納入基本養(yǎng)老保險范圍。筆者建議，應(yīng)為他們建立生活保障制度，當(dāng)他們到達(dá)法定退休年齡時，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，比如最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)為他們發(fā)放生活費。二是適應(yīng)行業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異性的要求，調(diào)整繳費基數(shù)核定的依據(jù)，擴大繳費基數(shù)的浮動區(qū)間，解決不同繳費能力從業(yè)人員的繳費問題。改變以省、市上年度職工平均工資為標(biāo)準(zhǔn)核定繳費基數(shù)的辦法，把縣、市上年度職工平均工資作為本地核定繳費基數(shù)的依據(jù)；調(diào)整繳費基數(shù)浮動區(qū)間，由于經(jīng)濟發(fā)展和行業(yè)的差異，收入分配差距已經(jīng)是一種普遍事實，最低工資標(biāo)準(zhǔn)制度的推行和年薪制的實施，已經(jīng)突破了繳費基數(shù)的上下限，下限突破了60%（最低工資標(biāo)準(zhǔn)大體相當(dāng)于職工平均工資的35%），上限突破了100%。養(yǎng)老保險費的繳費基數(shù)應(yīng)與工資制度相適應(yīng)，并以此為依據(jù)對繳費基數(shù)區(qū)間作適應(yīng)調(diào)整，建議以最低工資標(biāo)準(zhǔn)作為繳費基數(shù)下限，繳費基數(shù)的上限也可適當(dāng)提高。三是統(tǒng)一企業(yè)職工的養(yǎng)老金計發(fā)辦法。最主要的是要統(tǒng)一個人帳戶記帳比例和過渡性養(yǎng)老金的計發(fā)系數(shù)。在繳費比例統(tǒng)一后，個人帳戶的記帳比例要全部統(tǒng)一到8%，過渡性養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)要統(tǒng)一為1.2%，同時調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)基數(shù)，統(tǒng)一以市縣上年度職工平均工資作為計發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基數(shù)。

3、加快地方立法，實現(xiàn)養(yǎng)老保險法制化。由于沒有養(yǎng)老保險法，我省養(yǎng)老保險至今仍然沒有擺脫依靠階段性政策規(guī)定開展工作的被動局面。由于沒有養(yǎng)老保險法律作為制度保障，國家、企業(yè)、個人三者之間的養(yǎng)老保險法律關(guān)系沒有得到社會和政府部門廣泛的認(rèn)同，甚至沒有受到養(yǎng)老保險利益合法享有者的自我尊重。不同時期的養(yǎng)老保險政策指向留下了不同的政策臺階，人為地增大了解決不同時期不同社會群體成員不同屬性矛盾的難度。養(yǎng)老保險制度建設(shè)發(fā)展由于無養(yǎng)老保險法律導(dǎo)航面臨著偏離制度目標(biāo)的風(fēng)險。養(yǎng)老保險立法拖延的時間越長，今后養(yǎng)老保險法律規(guī)范各地政策調(diào)控范圍和管理領(lǐng)域的難度就越大，歷史遺留問題就會越多，政策臺階落差就會越亂，社會負(fù)面影響就會越大。因此，我們應(yīng)該盡快進行養(yǎng)老保險立法，將養(yǎng)老保險政策法律化，并按法制化程序進行操作。

——健全運行機制，促進養(yǎng)老保險政策的持續(xù)、協(xié)調(diào)和健康發(fā)展。養(yǎng)老保險運行的三個主要環(huán)節(jié)是養(yǎng)老保險基金的收繳、管理和支付。健全養(yǎng)老保險運行機制，必須抓住這三個主要環(huán)節(jié)。

1、建立擴面征繳機制，加大擴面征繳力度。擴面和征繳，是保障養(yǎng)老保險制度運行的基礎(chǔ)，推動擴面征繳工作的開展，關(guān)鍵是要建立擴面征繳的機制，通過機制的建立，從經(jīng)濟、行政、法律等方面調(diào)動征繳者的積極性，約束繳費者的行為。一是要建立擴面征繳的經(jīng)濟激勵機制。通過財政部門拿錢按養(yǎng)老保險基金征收總額或增收總額的一定比例建立激勵經(jīng)費，將擴面和基金征繳的任務(wù)與征繳者的利益切實掛起鉤來，并對激勵機制進行量化，確保激勵機制真正發(fā)揮作用。二是建立各部門擴面征繳聯(lián)動機制，形成擴面征繳的合力。按照國務(wù)院《社會保險費征繳暫行條例》的規(guī)定，規(guī)范擴面征繳程序，落實各方面，包括企業(yè)、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、勞動保障等部門的擴面征繳責(zé)任，在社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征繳不到位的情況下，勞動保障監(jiān)察必須立即進行行政執(zhí)法，行政執(zhí)法仍到不了位，應(yīng)申請法院強制執(zhí)行。三是落實擴面征繳強制機制。認(rèn)真執(zhí)行國務(wù)院《社會保險費征繳暫行條例》，依法擴面征繳。對欠繳企業(yè)除收取利息外，要加收滯納金；對拒不參保或長期欠費的企業(yè)，要對企業(yè)法人和直接責(zé)任人予以經(jīng)濟的、行政的處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，要追究刑事責(zé)任，移交司法機關(guān)處理。

2、完善省級統(tǒng)籌運行機制，充分發(fā)揮省級統(tǒng)籌的作用。養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌制度，是完善社會保障體系的一項重要措施，對于確保離退休人員養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放具有十分重要的意義。但是實行省級統(tǒng)籌涉及到各級政府利益格局和利益關(guān)系調(diào)整，省級統(tǒng)籌的實施難度很大。只有建立健全省級統(tǒng)籌運行機制，才能保障省級統(tǒng)籌的正常運轉(zhuǎn)。首先要改變基金管理主體，實現(xiàn)基金管理主體由市縣管理到省級管理的轉(zhuǎn)變。建立養(yǎng)老保險基金全省統(tǒng)一管理的機制，實行養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支。其次要建立與基金統(tǒng)一管理相適應(yīng)的經(jīng)辦機構(gòu)管理體制，參照工商和質(zhì)量監(jiān)督部門的做法，對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)實行省級垂直管理，省級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)對省以下社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的人、財、物實行統(tǒng)一管理，從基金管理體制和經(jīng)辦機構(gòu)行政管理體制上支持和保障省級統(tǒng)籌的正常運行。三是要正確處理好政策、機制和體制之間的關(guān)系。三者之間要相互協(xié)調(diào)、相互支持。政策要促進機制和體制的建立，機制、體制要為政策的運行創(chuàng)造良好的條件，并保障政策的良好運轉(zhuǎn)。

3、強化責(zé)任機制，促進養(yǎng)老保險的長效發(fā)展。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，各級政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，從側(cè)重經(jīng)濟政策轉(zhuǎn)為側(cè)重社會政策，從熱衷于投資性領(lǐng)域轉(zhuǎn)為投資公共領(lǐng)域，營造企業(yè)公平競爭的外部環(huán)境。尤其是，國有企業(yè)改革后，各項建設(shè)性資金已經(jīng)采用社會化的辦法籌措，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)、增加對養(yǎng)老保險的投入不僅必要，而且是可能的。筆者認(rèn)為，應(yīng)以立法的形式明確劃分各級政府的養(yǎng)老保險責(zé)任，各級政府的養(yǎng)老保險責(zé)任應(yīng)按照國發(fā)［*］42號文件的精神，通過固化各級政府的養(yǎng)老保險財政預(yù)算安排來解決，地方財政用于養(yǎng)老保險的支出必須在一定期限內(nèi)達(dá)到一定的比例。由于養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌，筆者認(rèn)為地方財政安排的養(yǎng)老保險預(yù)算應(yīng)由省級財政統(tǒng)一掌握的和控制，并在省級統(tǒng)籌的框架內(nèi)使用。

——嚴(yán)格執(zhí)行政策，樹立養(yǎng)老保險政策權(quán)威。嚴(yán)格執(zhí)行政策，樹立養(yǎng)老保險政策的權(quán)威，是維持養(yǎng)老保險制度正常運轉(zhuǎn)的基本條件，保障政策的嚴(yán)格執(zhí)行，要解決好以下三個方面的問題。

1、明確政策制定權(quán)。養(yǎng)老保險制度作為國家的一項重要公共政策，關(guān)系到每一位參保人員的切身利益，政策的制定權(quán)，包括解釋權(quán)，應(yīng)該由國家和省級政府統(tǒng)一制定。特別是我省養(yǎng)老保險已經(jīng)實行省級統(tǒng)籌，政策的制定權(quán)更應(yīng)該上移，市縣政府只能在國家和省級政府制定的政策框架內(nèi)執(zhí)行政策。明確政策制定權(quán)，是保障政策嚴(yán)格執(zhí)行，樹立政策權(quán)威性的前提和條件。

2、保持政令暢通。對政策執(zhí)行立場不堅定，或者出于地方或部門利益，上令下不達(dá)，政令不暢通，要堅決按照有關(guān)法律進行處理；對政策立場不堅定的執(zhí)行人員或經(jīng)辦人員，為了獲取某種私利，而置國家政策為不顧，要給予嚴(yán)肅處理。只有保持政令暢通，才能保障政策的嚴(yán)格執(zhí)行。

3、嚴(yán)控特殊政策。近年來，政府在處理養(yǎng)老保險問題的上訪、鬧事等問題上出臺了不少特殊政策，這些特殊政策在短期內(nèi)發(fā)揮了一定的作用，緩解了一定范圍內(nèi)的社會矛盾。但也正是特殊政策的出臺，出現(xiàn)了不少超政策范圍辦事的問題，誘發(fā)了同類問題的其它企業(yè)和職工攀比，結(jié)果特殊政策花了錢，卻并沒有從根本上解決問題，反而制造了不少新的矛盾，擾亂了養(yǎng)老保險的正常秩序。因此，筆者認(rèn)為，在處理養(yǎng)老保險個案問題上，要從大局出發(fā)，堅持政策，維護養(yǎng)老保險政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，盡量減少“特事特辦”，隨意出臺特殊政策、特別是出臺行業(yè)特殊政策的現(xiàn)象發(fā)生。在企業(yè)改制過程中，要正確處理好企業(yè)改革的深化與養(yǎng)老保險制度完善之間的關(guān)系。企業(yè)的改革要在既定的養(yǎng)老保險制度下進行改革，養(yǎng)老保險政策不能因為某個或某類企業(yè)改革而調(diào)整。

——加強管理，為養(yǎng)老保險政策實施創(chuàng)造更好的條件。養(yǎng)老保險管理是我省養(yǎng)老保險工作當(dāng)中一個十分薄弱的環(huán)節(jié)，亟待加強。

1、以人為本，強化社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的服務(wù)職能。以人為本，在養(yǎng)老保險工作中，就是要調(diào)整養(yǎng)老保險工作模式，實行養(yǎng)老保險管理到單位向管理到參保人員的轉(zhuǎn)變。一方面，從參保這個環(huán)節(jié)就要面對個人，包括參保記錄管到人，個人帳戶記到人，養(yǎng)老待遇發(fā)到人。另一方面，還要為參保人員提供全面的、周到的服務(wù)。各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)要從政府職能轉(zhuǎn)變、服務(wù)企業(yè)改革的高度出發(fā)，努力提高服務(wù)意識，積極創(chuàng)造條件為參保職工和離退休人員提供多種服務(wù)，當(dāng)前工作的重點要建立可以直接接待和受理個人參保的“社會保險服務(wù)窗口”或“社會保險服務(wù)大廳”，盡可能為個體勞動者參保提供方便。在服務(wù)窗口上，要提供責(zé)任制和一對一的服務(wù)。通過強化社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的服務(wù)職能，提高社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的服務(wù)水平，樹立社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的形象。

2、統(tǒng)一業(yè)務(wù)操作流程，建立柜員制的養(yǎng)老保險經(jīng)辦體制。統(tǒng)一養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)流程是養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)管理的基礎(chǔ)性工作，對規(guī)范養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦行為，提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量具有十分重要的意義，是養(yǎng)老保險實行公共服務(wù)的必然要求。統(tǒng)一養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)流程，要按照勞動保障部頒布的《養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)規(guī)程》，按照柜員制的要求，對養(yǎng)老保險各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進行合理劃分，科學(xué)設(shè)置業(yè)務(wù)經(jīng)辦崗位，合理調(diào)配人員，明確各環(huán)節(jié)的工作職責(zé)，制定科學(xué)的權(quán)限管理機制，努力做到崗位設(shè)置、工作環(huán)節(jié)、辦理手續(xù)、填報表格、檢查標(biāo)準(zhǔn)等統(tǒng)一、規(guī)范，并實現(xiàn)養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)操作從專管員制向柜員制轉(zhuǎn)變。與此同時，還要加強社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的內(nèi)部管理，要正確處理好內(nèi)部運行機制與對外窗口服務(wù)的關(guān)系，確保內(nèi)部運行嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、運行有序，對外服務(wù)簡便、高效、周到。

3、改進經(jīng)辦服務(wù)手段，加快養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)建設(shè)。遵循統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分步實施的原則，以“金保工程”建設(shè)為契機，以養(yǎng)老保險全國聯(lián)網(wǎng)為突破口，全面推進養(yǎng)老保險信息化建設(shè)，在全國逐步建立健全養(yǎng)老保險管理信息系統(tǒng)，全面實現(xiàn)養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)處理信息化、現(xiàn)代化。