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2007年8月30日，第十屆全國人大常委會第29次會議通過了《中華人民共和國突發事件應對法》。本法將于2007年11月1日起施行。《突發事件應對法》的公布施行，是我國法制建設的一件大事，標志著突發事件應對工作全面納入法制化軌道，也標志著依法行政進入更廣闊的領域，對于提高全社會應對突發事件的能力，及時有效地控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全和環境安全，構建社會主義和諧社會，都具有重要意義。當前，學習好、宣傳好、執行好這部法律，是各級國家行政機關的重要責任。

一、關于《突發事件應對法》出臺的背景

現代社會是高風險的社會。我國又是一個自然災害、公共衛生事件、事故災難等突發事件較多的國家，能否有效預防和處置突發事件，直接考驗著政府應急管理的能力。應對突發事件不能僅僅依靠經驗，更重要的應當依靠法制，這是我國在處置各類突發事件的實踐中總結出來的經驗和教訓。事實證明，突發事件的應對要實現由個別調整向規范調整的轉變，以減少突發事件應對工作中的任意和無預期。

現階段我國的應急管理體制、機制和制度仍然存在著如下缺陷：一是應對突發事件的責任不夠明確，統一協調、靈敏應對突發事件的體制尚未形成；二是一些行政機關應對突發事件的能力不夠強、危機意識不夠高，同時，依法可以采取的應急處置措施也不夠充分、有力；三是突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援等制度、機制不夠完善，導致一些能夠預防的突發事件未能得到有效預防；四是社會廣泛參與應對工作的機制還不夠健全，公眾危機意識有待提高，自救與互救能力不強。

這些問題的存在，使得一些不該發生的事件發生了，能夠控制的危害沒有得到有效地控制。一個值得深思的現象是，世界上有一些國家各類突發事件，尤其是自然災害也不少，但是造成很大損失的情況卻不多。之所以能夠做到這一點，最重要的是這些國家有著相對完備和成熟的應急管理體制、機制和制度。

二、關于《突發事件應對法》的總體思路

(一）把突發事件的預防和應急準備放在優先的位置

一般而言，國家對社會的管理有兩種，一種是常態管理，一種是非常態管理（危機管理）。相對而言，人類對常態管理具有較多經驗，形成了許多行之有效的制度和辦法，而對危機管理，無論是從認識上，還是從制度上都還有一定差距。其中最重要的就是預防和應急準備重視不夠，做得不實。為了改變我國“有錢救災，無錢防災”的傳統觀念和做法，本法從如下幾個方面做了規定：一是建立了處置突發事件的組織體系和應急預案體系，為有效應對突發事件作了組織和制度準備；二是建立了突發事件監測網絡、預警機制和信息收集與報告制度，為最大限度減少人員傷亡、減輕財產損失提供了前提；三是建立了應急救援物資、設備、設施的儲備制度和經費保障制度，為有效處置突發事件提供了物資和經費保障；四是建立了社會公眾學習安全常識和參加應急演練的制度，為應對突發事件提供了良好的社會基礎；五是建立了由綜合性應急救援隊伍、專業性應急救援隊伍、單位專職或者兼職應急救援隊伍以及武裝部隊組成的應急救援隊伍體系，為做好應急救援工作提供了人員保證。

（二）堅持有效控制危機和最小代價原則

任何關于應急管理的制度設計都應當將有效地控制、消除危機作為基本的出發點，以有利于控制和消除面臨的現實威脅。因此，在立法思路上必須堅持效率優先，根據中國國情授予行政機關充分的權力，以有效整合社會各種資源，協調指揮各種社會力量，確保危機最大限度地得以控制和消除。同時，又必須堅持最小代價原則，規定行政權力行使的規則和程序，以便將克服危機的代價降到最低限度。缺乏權力行使規則的授權，會給授權本身帶來巨大的風險。在制度上，決不允許為了克服危機不擇手段。因此，本法在對突發事件進行分類、分級、分期的基礎上，確定突發事件的社會危害程度、授予行政機關與突發事件的種類、級別和時期相適應的職權。

（三）對公民權利依法予以限制和保護相統一

在應急處置期間，為了維護公共利益和社會秩序，需要對公民個人的某些權利加以限制，或者增加公民的義務。但是，這種限制應當要有一個“度”，以保護公民的權利。因此，本法確立了比例原則，公民的財產被征用有獲得補償的權利，預警期間的措施主要是防范性、保護性措施等。（四）建立統一領導、分級負責和綜合協調的突發事件應對機制

實行統一的領導體制，整合各種力量，是確保突發事件處置工作提高效率的根本舉措。本法規定，國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。

所謂統一領導，是指在各級黨委領導下，在中央，國務院是突發事件應急管理工作的最高行政領導機關；在地方，地方各級政府是本地區應急管理工作的行政領導機關，負責本行政區域各類突發事件應急管理工作，是負責此項工作的責任主體。在突發事件應對中，領導權主要表現為以相應責任為前提的指揮權、協調權。

所謂綜合協調，有兩層含義，一是政府對所屬各有關部門、上級政府對下級各有關政府、政府與社會各有關組織、團體的協調；二是各級政府突發事件應急管理工作的辦事機構進行的日常協調。綜合協調的本質和取向是在分工負責的基礎上，強化統一指揮、協同聯動，以減少運行環節、降低行政成本，提高快速反應能力。

所謂分類管理，是指按照自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四類突發事件的不同特性實施應急管理，具體包括：根據不同類型的突發事件，確定管理規則，明確分級標準，開展預防和應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動。此外，由于一類突發事件往往由一個或者幾個相關部門牽頭負責，因此分類管理實際上就是分類負責，以充分發揮諸如防汛抗旱、核應急、防震減災、反恐等指揮機構及其辦公室在相關領域應對突發事件中的作用。

所謂分級負責，主要是根據突發事件的影響范圍和突發事件的級別，確定突發事件應對工作由不同層級的政府負責；一般來說，一般和較大的自然災害、事故災難、公共衛生事件的應急處置工作分別由發生地縣級和設區的市級人民政府統一領導；重大和特別重大的，由省級人民政府統一領導，其中影響全國、跨省級行政區域或者超出省級人民政府處置能力的特別重大的突發事件應對工作，由國務院統一領導。

所謂屬地管理為主，主要有兩種含義：一是突發事件應急處置工作原則上由地方負責，即由突發事件發生地的縣級以上地方人民政府負責；二是法律、行政法規規定由國務院有關部門對特定突發事件的應對工作負責的，就應當由國務院有關部門管理為主。比如，中國人民銀行法規定，商業銀行已經或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，由中國人民銀行對該銀行實行接管，采取必要措施，以保護存款人利益，恢復商業銀行正常經營能力。

三、關于《突發事件應對法》確立的主要制度

（一）突發事件的預防和應急準備制度

突發事件的預防和應急準備制度是整部法律中最重要的一個制度，包括如下具體內容：

一是提高全社會危機意識和應急能力的制度。主要包括：①各級各類學校應該將應急知識教育納入教學內容，培養學生的安全意識和自救、互救能力；②基層人民政府應當組織應急知識的宣傳普及活動，新聞媒體應當無償開展突發事件預防與應急、自救與互救知識的公益宣傳；③基層人民政府、居民委員會、村民委員會、企業事業單位應當開展必要的應急演練；④機關工作人員應急知識和法律法規知識培訓制度。

二是隱患調查和監控制度。主要包括：①縣級人民政府應當對本行政區域內危險源、危險區域進行調查、登記、風險評估，定期進行檢查、監控；②所有單位都應當建立健全安全管理制度，礦山、建筑工地等重點單位和公共交通工具、公共場所等人員密集場所，都應當制定應急預案，開展隱患排查；③縣級人民政府及其有關部門、各基層組織應當及時調解處理可能引發社會安全事件的矛盾糾紛。

三是應急預案制度。預案是應對突發事件的應急行動方案，是各級人民政府及其有關部門應對突發事件的計劃和步驟，也是一項制度保障。預案具有同等法律文件的效力，比如，國務院的總體預案與行政法規有同等效力，國務院部門的專項預案與部門規章有同等效力，省級人民政府的預案與省級政府規章有同等效力。

四是建立應急救援隊伍的制度。主要包括：①縣級以上人民政府應當整合應急資源，建立或者確立綜合性應急救援隊伍；②人民政府有關部門可以根據實際需要設立專業應急救援隊伍；③單位應當建立由本單位職工組成的專職或者兼職應急救援隊伍；④專業應急救援隊伍和非專業應急救援隊伍應當聯合培訓、聯合演練，提高合成應急、協同應急的能力。

五是突發事件應對保障制度。主要包括:①物資儲備保障制度。國家要完善重要應急物資的監管、生產、儲備、調撥和緊急配送體系；設區的市級以上人民政府和突發事件易發、多發地區的縣級人民政府應當建立應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的儲備制度；縣級以上地方各級人民政府應當根據本地區的實際情況，與有關企業簽訂協議，保障應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的生產、供給；②經費保障制度。國務院和縣級以上地方各級人民政府應當采取財政措施，保障突發事件應對工作所需經費；③通信保障體系。國家建立健全應急通信保障體系，完善公用通信網，建立有線與無線相結合、基礎電信網絡與機動通信系統相配套的應急通信系統，確保突發事件應對工作的通信暢通。

六是城鄉規劃要滿足應急需要的制度。城鄉規劃應當符合預防、處置突發事件的需要，統籌安排應對突發事件所必需的設備和基礎設施建設，合理確定應急避難場所。（二）突發事件的監測制度

監測制度是做好突發事件應對工作，有效預防、減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害的重要制度保障。為此，本法從如下幾個方面作了規定：

一是建立統一的突發事件信息系統。這是一項重大改革，目的是有效整合現有資源，實現信息共享，具體包括：①信息收集制度。縣級以上人民政府及其有關部門、專業機構應當通過多種途徑收集突發事件信息。縣級人民政府應當在居民委員會、村民委員會和有關單位建立專職或者兼職信息報告員制度。獲悉突發事件信息的公民、法人或者其他組織，應當向所在地人民政府、有關主管部門或者指定的專業機構報告。地方各級人民政府應當向上級人民政府報送突發事件信息。縣級以上人民政府有關主管部門應當向本級人民政府相關部門通報突發事件信息。專業機構、監測網點和信息報告員應當向所在地人民政府及其有關主管部門報告突發事件信息；②信息的分析、會商和評估制度。縣級以上地方各級人民政府應當及時匯總分析突發事件隱患和預警信息，必要時組織有關部門、專門技術人員、專家學者進行會商，對發生突發事件的可能性及其可能造成的影響進行評估；③上下左右互聯互通和信息及時交流制度。

二是建立健全監測網絡。具體包括：①在完善現有氣象、水文、地震、地質、海洋、環境等自然災害監測網的基礎上，適當增加監測密度，提高技術裝備水平；②建立危險源、危險區域的實時監控系統和危險品跨區域流動監控系統；③在完善省市縣鄉村五級公共衛生事件信息報告網絡系統的同時，健全傳染病和不明原因疾病、動植物疫情、植物病蟲害和食品藥品安全等公共衛生事件監測系統。無論是完善哪一類突發事件的監測系統，都要加大監測設施、設備建設，配備專職或者兼職的監測人員或信息報告員。

（三）突發事件的預警制度

預警制度是根據有關突發事件的預測信息和風險評估，依據突發事件可能造成的危害程度、緊急程度和發展趨勢，確定相應預警級別，相關信息、采取相關措施的制度。其實質是根據不同情況提前采取針對性的預防措施。具體包括如下內容：

一是預警級別制度。根據突發事件發生的緊急程度、發展態勢和可能造成的危害程度，分為一級、二級、三級和四級，分別用紅、橙、黃、藍色標示。考慮到不同突發事件的性質、機理、發展過程不同，法律難以對各類突發事件預警級別規定統一的劃分標準。因此，預警級別劃分的標準由國務院或者國務院確定的部門制定。

二是預警警報的權制度。原則上，預警的突發事件發生地的縣級人民政府享有警報的權，但影響超過本行政區域范圍的，應當由上級人民政府預警警報。確定預警警報的權，應當遵守屬地為主、權責一致、受上級領導三項原則。

三是三級、四級警報后應當采取的措施。這些措施總體上是旨在強化日常工作，做好預防、準備工作和其他有關的基礎工作，是一些強化、預防和警示性的措施。其中，最重要的有三項：①風險評估措施，即做好突發事件發展態勢的預測；②向公眾警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布咨詢電話；③對相關信息報道工作進行管理。

四是一級、二級警報后應當采取的措施。一級、二級警報，意味著事態發展的態勢到了一觸即發的地步，人民群眾的生命財產安全即將面臨威脅。因此，這時采取的措施應當更全面，更有力，但從措施性質上仍然屬于防范性、保護性的措施。在法律起草過程中，有人提出，這些措施中有的可能會損害人民群眾的合法權益，如轉移、疏散或者撤離易受突發事件危害的人員并予以妥善安置，轉移重要財產；關閉或者限制使用易受突發事件危害的場所，控制或者限制容易導致危害擴大的公共場所的活動等。回答這個問題，還是要回到立法的總體思路上來，即在特殊情況下如何比較利益大小。在以往的搶險救災中，常發生因個別人不肯撤離現場導致重大傷亡的情況，有時甚至需要救援人員苦苦哀求一些人撤離，這種情況對突發事件預防危害很大，因此有必要在立法中賦予政府相應的權力，避免因個別人的行為導致損害擴大。當然，如果有事實證明突發事件將不會發生或者危險已經解除，應當解除已經采取的有關措施。

（四）突發事件的應急處置制度

突發事件發生以后，首要的任務是進行有效的處置，防止事態擴大和次生、衍生事件的發生。突發事件的應急處置制度包括如下內容：

一是自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后可以采取的措施。這些措施包括：組織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助性措施；迅速控制危險源，標明危險區域，封鎖危險場所，劃定警戒區，實行交通管制以及其他控制措施；禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所，中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產經營活動以及采取其他保護措施等。

二是社會安全事件發生后可以采取的措施。社會安全事件發生后采取的措施具有較強的控制、強制的特點。這些措施包括：強制隔離使用器械相互對抗或者以暴力行為參與沖突的當事人，妥善解決現場糾紛和爭端，控制事態發展；對特定區域內的建筑物、交通工具、設備、設施以及燃料、燃氣、電力、水的供應進行控制；封鎖有關場所、道路、查驗現場人員的身份證件，限制有關公共場所內的活動等。

三是發生突發事件、嚴重影響國民經濟正常運行時可以采取的措施。嚴重影響國民經濟正常運行的情況主要是指銀行擠兌、股市暴跌、金融危機等。在這種情況下，國務院或者國務院授權的部門可以采取保障、控制等必要的應急措施，包括及時調整稅率，宣布稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅等調控措施；調節貨幣供應量、信貸規模和信貸資金投向，規范金融秩序，實行外匯和國際貿易等方面的管制措施。

（五）突發事件的事后恢復與重建制度

突發事件的威脅和危害基本得到控制和消除后，應當及時組織開展事后恢復和重建工作，以減輕突發事件造成的損失和影響，盡快恢復生產、生活、工作和社會秩序，妥善解決處置突發事件過程中引發的矛盾和糾紛。突發事件的事后恢復與重建制度具體包括如下內容：

一是及時停止應急措施，同時采取或者繼續實施防止次生、衍生事件或者重新引發社會安全事件的必要措施。

二是制定恢復重建計劃。突發事件應急處置工作結束后，有關人民政府應當在對突發事件造成的損失進行評估的基礎上，組織制定受影響地區恢復重建計劃。

三是上級人民政府提供指導和援助。受突發事件影響地區的人民政府開展恢復重建工作需要上一級人民政府支持的，可以向上一級人民政府提出請求。上一級人民政府應當根據受影響地區遭受的損失和實際情況，提供必要的援助。

四是國務院根據受突發事件影響地區遭受損失的情況，制定扶持該地區有關行業發展的優惠政策。

四、關于實施《突發事件應對法》應當抓緊做好的工作

要貫徹好《突發事件應對法》，首要的就是要讓社會公眾了解這部法律確立的原則和主要制度，宣傳這部法律重在提高全社會的危機意識和責任意識；其次要加大培訓力度。根據政府工作人員、有關專業人員的不同情況，進行有針對性的培訓。培訓工作重在提高有關人員應對突發事件的能力；再次要完善制度和機制，對相關的法規、規章和規定進行清理，同時抓緊制定相關的配套規定，完善突發事件應對的領導體制和工作機制，為應對好突發事件提供組織保證。另外要加強協同演練，縣級以上人民政府應當加強綜合性應急救援隊伍與專業應急救援隊伍、專業應急救援隊伍與非專業應急救援隊伍的合作，加強協同演練，提高協同應急的能力。