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當前，鄉鎮政府改革是人們在研究農村基層政治問題時難以回避的重點問題。而人們研討鄉鎮政府改革，其重心又傾向于鄉鎮政府的職能轉變。固然，在一定意義上講，鄉鎮政府的職能轉變是當前鄉鎮政府改革的核心所在，它的進展狀況如何直接決定著鄉鎮政府改革的成效；孰不知，鄉鎮政府職能的履行同其身份定位也有相當大的

關聯。

在我國當前的政治生活中，政府不僅僅是政治實體，要履行基本的政治性公共服務職能，而且還因外在壓力和內在動力要履行經濟實體的職能。鄉鎮政府一身兼具“政治實體”和“經濟實體”的雙重身份，使鄉鎮政府既不能成為真正的公共服務者，也不能成為農村經濟發展的有效推動者。因此，改革鄉鎮政府的雙重身份，無疑是鄉鎮政府改革的重點。

雙重身份使鄉鎮政府難以成為公共服務型政府

建設公共服務型政府一直是我國鄉鎮政府的理想目標。但是，雙重身份的特質使得這個目標難以實現。進入新世紀，面對鄉鎮財力的貧乏，以及農民日益增強的自主性，鄉鎮政府把“招商引資”當作了自己的重要工作。（當然，招商引資行為的發生與我國現行的縣鄉管理體制也有較大的關聯）。如果說在“招商引資”過程中，鄉鎮政府是真正運用市場手段使然，也無可厚非。然而，現實并不如此。鄉政政府多是依靠自身“政治實體”的身份，制造人為的優惠政策，如土地征用優惠，稅收優待等等。這樣一來，既嚴重破壞了公平自由競爭的市場秩序，浪費公共資源，而且還會危害社會穩定，使基層民眾能享受的公共服務蕩然無存。如湖北省的一個鄂皖邊陲鄉鎮，在2007年三月頗費周折的引來了一位浙江磚商。客觀而言，這位客商的投資能為當地居民提供質優價廉的沙磚。事實也證明，該客商的沙磚很受當地居民的歡迎。投資開工后的第三個月，該客商很友好地準備為其所在的村莊修建一條柏油馬路。然而，就在馬路工程動工的第一天，本地其它的沙磚老板共計10余人帶著工人前來鬧事。原來，他們并不只是氣憤浙江客商搶走了生意;更主要的是，他們認為，在稅收征繳、土地使用、老板個人政治待遇等問題上，鎮政府對浙江老板過分關照，很不公平。（在他們眼里，給浙江老板的優待完全是鎮政府所為。）事態發展到后來，當地磚廠老板一齊來到鎮政府要求給予答復并處理。由于雙方無法達成統一意見，一磚廠叉斗車司機氣憤之際，開車把豎立在鎮政府門的上面標有“黨委活起來，政府服務起來”的牌子推倒。更為嚴重的是，當地老板事后隔三差五的去浙商磚廠鬧事。無奈之下，浙商一走了之。浙商走了，當地居民使用的沙磚又回復到先前的質次價不廉的狀態。從這個案例，我們可以看到，雙重身份使得鄉鎮政府根本無力也無心維護好公共秩序，公共服務的初衷因身份所限而無果而終。

雙重身份使鄉鎮政府在發展經濟中經常錯位

在雙重身份的現實條件下，鄉鎮政府承擔了發展經濟的職責。但是，它對發展經濟的理解卻有偏差，致使經常發生錯位的現象。客觀而言，鄉鎮政府發展經濟的職責主要是優化環境，包括落實政策的環境，促進經濟平穩、健康發展的環境；維護和完善農村現行體制，包括堅持和執行黨在農村的經濟政策；按照農村生產力的發展要求，不斷創新工作思路，以推動農村生產要素的合理配置。然而，現實的情況是，鄉鎮政府很少真正實施發展經濟的這些職責，沒有真正承擔矯治市場失靈的責任。相反，它利用行政權力頻繁調整農民的承包地，甚至借口民意，順勢推動調整，從而使土地作為市場要素的功能難以發揮。如農村稅費改革之前，鄉鎮政府更多的是充當“經濟實體”，出于經濟利益訴求，積極興辦鄉鎮企業，甚至是不惜血本，大肆舉債發展鄉鎮企業，而鄉鎮企業的發展又因為內動力不足和外在環境的壓力，尤其是鄉鎮政府的強勢干預（如不少鄉鎮都把鄉鎮企業看作是報銷額外開支，安排“關系戶”工作的好去處）最終曇花一現，走向失敗，給后來的農村經濟發展帶來一系列問題。還有不少地方，鄉鎮政府以“經濟實體”的身份強勢進入競爭性行業，阻礙本應源自市場驅動力的農村產業結構調整，同時又以“政治實體”的身份搞“地方保護”，制造“諸侯經濟”，嚴重干擾市場秩序，致使農民經濟利益受損。

雙重身份使鄉鎮政府的不同職能互相沖突

我們調查發現，承擔雙重身份的鄉鎮政府在經濟社會生活中，其不同職能時常發生相互沖突。以江西省M鄉政府為例，2005年，M鄉政府以整幢辦公樓為股份入股當地一胡姓商人的教育投資項目，雙方協商在此興辦幼兒園、小學。經過兩年多的發展，學校發展平穩。可不巧的是，2007年2月，在新學年開學之際，學校全體教師因薪酬問題與資方發生沖突，調解無效以后，全體教師罷課，并有不少教師離校出走。針對教學秩序難以恢復的現狀，不少家長要求鄉政府負責處理，并要求退還已經繳納的學雜費。然而，鄉政府因自己實際上是投資方，也惱怒不已而又無可奈何。這樣一來，鄉政府既要挽回自己的經濟損失，又要應對家長恢復教學秩序的要求，非常苦惱。代表投資者的副鄉長與代表管理者的鄉黨委副書記經常為此發生口角，甚至是沖突：副鄉長要求首先要挽回經濟損失，而副書記要求必須先恢復教學秩序，雙方互不讓步。由此可見，市場經濟的主體是企業，政府主導型的市場經濟是不成功的，日本也好，韓國也好，都為此付出了沉重的代價。從政府主導型經濟向市場主導型經濟轉變，是市場化改革的必然趨勢。在經濟發展過程中，政府是市場經濟的服務者而不是直接參與者，政府的主要職責是創造市場經濟發展的大環境，維護市場經濟秩序，為經濟發展提供有效的宏觀調控。

“政治實體”的一元身份是鄉鎮政府的理想身份定位

雙重身份的特質使得鄉鎮政府處于上文所述的尷尬境地。實際上，根據后稅改時代的實際行政生態環境，鄉鎮政府應該是承擔“政治實體”的一元身份，代表國家調控鄉村社會秩序。一旦身份定位適當，鄉鎮政府職能轉變也將有一個堅實的基礎，而且先前因雙重身份而滋生的諸多矛盾、問題也會因此而內化、消融。最為明顯的例子就是，承擔“政治實體”身份的鄉鎮政府把工作重心放在提供公共服務上，維護、發展良好的社會秩序，從而為經濟發展提供和諧的外部環境。

1.后稅改時代，構建穩定的農村社會秩序要求鄉鎮政府承擔“政治實體”的一元身份

作為沉淀大量傳統因子并不斷處于邊緣地位的農村，是影響現代化進程中穩定性的最重要因素。以研究發展中國家現代化進程而著稱的美國政治學者亨廷頓在其著作《變化中的社會秩序》中說過：“對于現代化進程中的國家來說，農村是一個變數：要么是穩定的根基，要么是動亂的根源”。我國是世界上農村人口最多的國家，農村的穩定對于全國的穩定、全國的現代化進程的順利推進至關重要。鄧小平早在1980年代初就指出“農村人口占我國人口的80％，農村不穩定，整個政治局勢就不穩定”。進入后稅改時代以來，傳統的集體觀念在農村日益消弭，農民的個人本位觀念有所復歸，很多農民沉浸在軟綿綿的“小日子”當中，人們所擔心的一盤散沙的農村局面似乎在重現。山東省一位縣委副書記就說，農村稅費改革之前，農民與鄉鎮政府是扭打在一起；而農村稅費改革以后，農民與鄉鎮政府是彼此照不著面。正是這種“彼此照不著面”的政治社會情勢，促使諸多危害農村社會秩序的不良行為逐漸浮出水面，并有難以控制之勢。地下六合彩活動波及絕大部分農村地區，假農藥、假種子坑害農民，鄉村商販哄抬物價，分散的農戶難以應對突發的自然、社會危機等等，即是明證。應對這些破壞社會秩序的行為，毫無疑問，需要鄉鎮政府的積極作為。而推動鄉鎮政府積極作為，穩定農村社會秩序，就必須改變其雙重身份，使其不會陷入有心無力的狀態。只有讓鄉鎮政府承擔“政治實體”的一元身份，才能實現其鄉村社會秩序構建者的使命，才符合后稅改時代農村社會發展的客觀要求。

2．工業反哺農業的歷史機遇為鄉鎮政府承擔“政治實體”一元身份的定位提供了條件

在傳統國家，農業是傳統國家的財政基礎，國家財政為“農業財政”，由此有了“農為國之本”。經過百多年的努力，我國的現代國家建構取得了重大進展。對外成為一個獨立的主權國家，對內的一體化程度愈來愈高。特別是離散的鄉村社會納入到國家體系中，國家的動員和整合能力大大增強。但我國的現代化是由政府主導的，這使得政府體系愈來愈龐大，而支撐政府體系擴張的財政能力相對薄弱。特別是在中部農業地區，財政基礎仍然以農業農村為基礎，屬于傳統的“農業財政”，從而造成現代政府體系與傳統農業財政的尖銳沖突。

進入21世紀，改變“農業財政”的呼聲越來越高。這也是現代國家建構的必然要求。現代國家包括兩個方面：一是以主權為核心的民族－國家，一是以主權在民為合法性基礎的民主－國家。國家的一體化不僅僅是國家政權覆蓋全部各個領域，更重要的是每個國民成為平等的主權者，由此增強每個國民的國家認同。進入新世紀以后，中央提出城鄉統籌和公共財政理念，免除農業稅，強調以工補農，以城帶鄉，都是為了解決城鄉二元分離問題。這實際上就宣告終結以農業農村和農民供養現代國家的“農業財政”。“農業財政”的終結表明，國家基本上不需要微弱的農村經濟對國家財政的支持，鄉鎮政府的主要精力則是在履行好“政治實體”的身份，為農村社會的穩定提供良好的支撐。更重要的是它能使基層政府制止自己隨意擴張權力的行為；同時促使自己對人民負責，以為人民提供公共服務確立存在和運行的合法性基礎。

3.公共服務型政府的內在價值要求呼喚鄉鎮政府承擔“政治實體”的一元身份。

總理在政府工作報告中提出建設一個“公共服務型政府”，把近些年來國內多數人對“公共服務型政府”的呼吁變成了明晰的決策。市場經濟的發展和農村社會的安定所要求的正是這種“公共服務型政府”。而目前，我國鄉鎮政府之所以還不是“公共服務型政府”，其關鍵的原因就在于它既是“政治實體”，同時又是“經濟實體”的雙重身份。

建立公共服務型政府是一個稍縱即逝的改革機會。什么是公共服務型政府？用通俗的語言說，就是提供私人或者社會不愿意提供，或者沒有能力提供的公共產品的組織。公民把自己的一部分權力讓渡給政府，通過納稅將政府養起來，政府必須幫公民做一些公民做不了的事情。政府提供多少服務？怎么提供？要由公民通過投票的方式解決。規模大小，干得怎么樣，也要通過民主的程序評定。建立一個公共服務型的政府必須具備哪些條件？人們普遍認為，政府必須透明、公平、公正、廉潔、高效。但是我們認為，這些條件歸根到底在于，公共服務型政府必須是一個無私的政府，是一個沒有私人利益的政府。如果一個政府有私人利益，屬于公器私用，就不是一個公共型的政府。所謂公器私用就是把國家給它的東西變成自己的東西用。比如，老百姓自己種的樹，他們想砍伐，林業部門不允許。但是，林業部門干部對利益關聯企業則大量發放許可證，這就是典型的公器私用。公器私用的渠道很多，如政府開辦大量的企業，大量地進入競爭性的產業，與民爭利。有很多政府官員是一邊經商一邊當官，或者是先當官然后再經商，這都是化公為私的例子。所以，如果沒有一個有效的機制控制政府官員謀取自己私利的話，就不可能為公眾服務。

事實上，公共服務型政府通過發揮“政治實體”身份的職責，完全可以為鄉村經濟的發展提供健康、有序的環境。也就是說，“政治實體”的身份不是鄉鎮政府單純履行行政管理的功能，而是通過政治對經濟的反作用，間接為鄉鎮經濟發展提供支撐。

難在何處？

要使鄉鎮政府把“經濟實體”與“政治實體”的身份分離開來，難度確實很大，需要各方面的理性思考。

1.難在體制創新。

要把“經濟實體”的身份從鄉鎮政府身上分離開來，就得進行體制創新。在有關鄉鎮體制改革問題上，目前仍是爭論不斷，但是沒有根本的理論突破。我們認為，實際上，這些爭論都是局限在鄉鎮體制自身范圍之內，就鄉鎮體制改革來討論鄉鎮體制改革，因而影響了考量鄉鎮體制改革的視野。要打破鄉鎮體制改革的困局，必須開闊眼界，把鄉鎮體制改革置于國家整個行政系統特別是整個地方行政系統的范圍內來思考。以成本——收益方法比較分析地方各級行政系統擔負的實際社會政治職能、占有使用的財政資源的比例，由此來判斷鄉鎮改革問題。

2.沖破既得利益難

改革本身就是利益的一次重新分配和調整。放權就是放棄和放掉利益，轉變政府職能和改革行政管理體制就是對行政權力和社會、經濟利益的再分配，因此，誰也不愿意主動放棄權力和利益，對于那些部門本位特別是行政權力部門化、部門權力利益化的行政機關來說，更不愿意放棄既得利益。而實際上，在現代社會，政府除了向社會和公眾提供公共產品外，應當最大限度地遠離利益。只有這樣，各類市場主體才能享有平等自由的經濟地位，政府權力才能保持中立，才能真正為主場主體的公平競爭創造條件，營造環境。因此，在一定程度上講，這需要改革的主政者有膽識，有魄力，有恒心，更需要廣大民眾尤其是改革所涉及到的對象能從長遠、大局考慮，不能因小而失大。不過，有一點要注意的是，改革的對象固然要有大局意識，要支持改革，但是改革的推動者之一的中央、省級政府也要積極作為，盡量減少因改革而給改革對象帶來的正當利益的損失。當然，改革必須付出成本，只不過是應力爭把成本降低到最低限度。