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證人出庭作證是行政訴訟中的一種常見現象，也是法律賦予當事人的一種訴訟權利。最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四十一條至四十六條雖對證人出庭作證的方式、內容等作了具體的規定，但其不能涵蓋證人出庭作證的全部規則，尤其是行政機關申請證人出庭作證的全部規則。筆者綜合最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四十一條至四十六條及其他相關條款規定，認為行政機關申請證人出庭作證應遵循以下幾種規則：

一、程序規則

（一）證人以行政機關申請出庭作證。證人出庭作證的方式依《行政訴訟證據規定》的規定只有一種，那就是申請方式。雖然《行政訴訟證據規定》第四十一條明確規定“凡知道案件事實的人，都有出庭作證的義務”，但現行立法絕對不允許證人主動參與行政訴訟，即使行政機關要求執法人員出庭作證也要向人民法院提出申請。

（二）行政機關申請證人出庭作證一般應在收到起訴狀副本之日起10內提出。當事人申請證人出庭作證是其行使舉證權利的一種。為了保證訴訟程序的公平和效率不受影響，《行政訴訟證據規定》對申請證人出庭作證的期限作了具體規定?！缎姓V訟證據規定》第四十三條第一款規定“當事人申請證人出庭作證，應當在舉證期限屆滿前提出，并經人民法院許可?！备鶕缎姓V訟證據規定》第一條第一款對行政訴訟被告舉證期限的規定，筆者認為行政機關申請證人出庭作證應當在收到起訴狀副本之日起10內提出。當然，如果因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當事由，不能在收到起訴狀副本之日起10內提出的，可以在收到起訴狀副本之日起10內提出延期申請，獲得法院的準許后，在正當事由消除后10內提出申請。

對于《行政訴訟證據規定》第四十三條第二款所規定的行政機關在庭審過程中要求證人出庭作證的特殊情況，筆者認為僅限定在庭審前無法預見的特殊情形，且該特殊情形也不能違背“先取證，后裁決”的司法原則。

（三）證人以親自出庭作證為原則，以提供書面證言為補充。司法實踐中，多數當事人往往以證人沒空出庭、證人怕得罪人等種種理由為托詞，用書面證言來代替證人出庭作證，不少法院對以書面證言代替證人出庭作證掌握的尺度也非常寬松，只要當事人隨意提出一個理由，法院一般都準許。由于證人不能出庭作證，使質證的效果大打折扣，甚至使庭審流于形式，申請證人出庭作證一下成為當事人舉證的禁忌。因此，為保障當事人充分行使質證權利，人民法院正確認定案件事實，按照直接性原則和言詞性原則的要求，《行政訴訟證據規定》第四十一條明確除五種特殊情況外，其余情況下證人都應當出庭作證，行政機關申請證人出庭作證也不例外。

（四）證人出庭作證應當表明身份。庭審過程中，人民法院對出庭證人的身份、與當事人的利害關系進行審查，其實質就是要求出庭證人履行《行政訴訟證據規定》第四十五條第一款規定的表明身份義務。證人出庭作證時出示其身份的證件，便于人民法院審查證人的身份、資格，同時也有利于證人嚴肅對待自己應盡的訴訟義務，保障司法的嚴肅性和訴訟的順利進行。

（五）證人不能旁聽案件的審理?！缎姓V訟證據規定》第四十五條第二款規定：“出庭作證的證人不得旁聽案件的審理?！币笞C人不得旁聽案件的審理是保證證人作出的證言可信性的重要措施。如果證人在作證之前聽到其他證人的證言，或者他們之間就作證事項進行交流，證人出于自身利益或者潛意識，有可能根據其他證人的言詞有意或無意對自己的證言進行修正，使自己的言詞與其他人的證言一致。在證人分屬不同的當事人時，事先了解其他證人的證言也容易為證人作出虛假陳述提供便利，從而增加人民法院對證人證言真實性審查的難度。所以，《行政訴訟證據規定》作出上述規定。筆者認為，實踐中掌握該規則應注意以下三點：一是證人作證前、作證后均不得旁聽案件的審理；二是證人在庭外等待作證時不得交談案件事實情況；三是法庭詢問證人時，其他證人不得在場，除非法庭組織證人對質。

二、實體規則

（一）證人應當是了解案件情況、能夠正確表達、與訴訟案件的審理結果沒有法律上利害關系的自然人。證人資格、作證能力是證人出庭作證時形成有效證據的必要前提，應為證人出庭作證實體規則之首。根據《行政訴訟證據規定》的相關規定，證人應具備四個條件：第一，證人要了解案件情況。對訴訟案件的有關事實、情節和證據有一定程度、一定范圍的了解和知曉是證人的首要條件；第二，證人能正確表達意志。能夠控制自己的行為，復述感知的情況，準確表達自己的意志，才能夠將在案件事實發生過程中或者發生后形成的事實情況，通過語言文字再現出來，成為一種有效的證據，所以，《行政訴訟證據規定》第四十二條規定“不能正確表達意志的人不能作證”；第三，證人與訴訟案件的審理結果沒有法律上的利害關系。該條件主要是從證據分類的角度來限定出庭證人所作的證人證言，與案件審理結果有法律上利害關系的人對案件事實的稱述，屬當事人的稱述；與案件審理結果無法律上利害關系的人對案件事實的陳述，則屬證人證言；第四，證人只能是自然人，不能為法人或者其他組織。證人對案件的了解是通過自然人的五官和大腦而形成的，法人或者其他組織不具備這些條件，所以，不能成為證人。

（二）證人應如實陳述其親歷的具體事實。《行政訴訟證據規定》第四十六條規定“證人應當陳述其親歷的具體事實。證人根據其經歷所作的判斷、推測或者評論，不能作為定案的依據。”該條即是證人誠實作證規則的具體體現。證人誠實作證，是保障其證言具有真實性的前提，也是對證人的最基本的要求，因此，《行政訴訟證據規定》第四十五條明確，法庭應當告知證人誠實作證的法律義務及作偽證的法律責任。

（三）證人出庭作證的內容不能超出其在行政程序中所作的證人證言。行政機關申請證人出庭作證內容范圍限定，一直是司法實踐活動中爭議較大的問題，對此《行政訴訟證據規定》也沒有明確的條文規定。司法實踐中有三種截然不同的觀點，一種觀點認為，行政機關不能申請證人出庭作證。因為，出庭證人所作的證人證言，是在具體行政行為作出后形成的，不符合“先取證，后裁決”的原則；第二種觀念認為，行政機關可以申請證人出庭作證，出庭證人可以就其知曉的全部案件事實進行當庭稱述。因為，《行政訴訟證據規定》第三條只規定行政機關不得自行向原告和證人收集證據，并沒有規定不得在法庭的主持下向證人收集證據，即申請證人出庭作證；第三種觀念則認為，行政機關申請證人出庭作證的內容不能超出其在行政程序中所作的證人證言的內容。理由為，行政機關所有的證據均應當在作出具體行政行為前形成，人民法院允許行政機關申請證人作證只不過為證人提供了一個對其之前陳述內容的認可的機會，便于證據的質證和效力的確認，方便庭審活動的進行。筆者贊同第三種觀點，認為，行政機關申請證人出庭作證的內容，應當包涵在其作出具體行政行為之前收集到的證據中，如果行政機關在舉證期限內向法院提供的證據中沒有相關的證人證言，行政機關申請證人出庭作證，則違反了“先取證，后裁決”的原則，因而，其所作的證人證言也不能成為證明具體行政行為合法的證據。

對于被告提供的補充證據和新證據，除非證人同屬行政機關和相對人，在法庭審理過程中，提供了截然相反的兩種證人證言，否則，在內容上同樣要滿足不超出其在行政程序中所作的證人證言范圍的要求。

以上為本人對行政機關申請證人出庭作證規則的一點淺顯看法，不對之處，望各位同仁批評指正。