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摘要水利國有資產是國有資產的重要組成部分。水利國有資產管理體制改革，應該也必須在國有資產管理體制改革的框架下，充分考慮水利資產的性質、作用和特點，使水利國有資產能夠發揮最大的經濟、社會和生態效益，為解決我國的水資源問題，保障經濟社會的可持續發展發揮應有的作用。

通過分析國有資產管理體制改革實踐和水利國有資產管理存在的問題，探討了水利國有資產管理體制改革的必要性、改革目標和方向，初步提出我國四種不同類型水利國有資產管理體制的改革設想。

關鍵詞水利資產管理體制改革

一、水利國有資產管理體制深化改革勢在必行

新中國成立后，按照有關法律，明確規定了河流湖泊及其水資源均歸國家所有，將舊社會興建的水利工程資產收歸國家所有。針對山河破碎、水旱災害頻繁的局面，50多年來，我國興建了一大批水利工程，形成了數千億元的水利固定資產。到2001年底，全國共有水庫8．4萬座，堤防26萬km，15000多個國有水管單位管理的水利工程固定資產原值達3300多億世界秘書網版權所有,元。國家還在繼續投資興建新的水利工程。水利資產在抗御災害、保障經濟社會發展和保護改善生態環境等方面，發揮了重要作用。

根據我國目前對國有資產類型的劃分，結合水利資產的功能、作用，水利國有資產可以分為自然資源型水利資產、公益型水利資產、經營型水利資產、綜合型水利資產四種類型。自然資源型水利資產主要指水資源、岸線、土地（包括灘地和庫區范圍內的山地等）以及河道和水工程管護范圍內的砂、石、土料等自然資源，最具代表性的為水資源。公益型水利資產主要是指承擔防洪、排澇、生態改善等公益性任務的水利資產，其用途基本上是特定的，不能隨意變更，提供的服務不宜直接向服務對象收取費用，或者所收取的費用不足以回收投資甚至不能夠彌補運營成本，其數量和規模主要依靠政府通過稅收集中支付和財政預算的方式來形成。經營型水利資產主要是指城市供水、水力發電等能夠產生效益，其產權主體能夠獨自利用、其效益能夠單獨享有的水利資產。綜合型水利資產主要是指承擔既有防洪、排澇等公益性任務，又有供水、水力發電等經營性任務的水利資產，在我國目前水利資產中占有較大的比例。這四類資產在一定的條件下可以轉化。

水資源是重要的戰略性資源和基礎性的經濟資源，是生態環境的重要要素。由于水資源具有地域的相對不確定性（在流域內可以流動）、數量的隨機性（受天然降雨和人為影響）、用戶的多元化（生活、工業、農業、生態、漁業、航運……）等特點，水資源資產的實物量和價值量核定存在諸多困難，管理上還存在管理粗放、水平低、利用效率和利用效益相對較低等諸多問題。

公益型、經營型和綜合型水利資產是經過投資、投勞而形成的水利固定資產。在改革方面，存在以下問題需要考慮：

一是水利資產（或產權）進行市場化配置存在更多的障礙和困難。水利行業有“壟斷”之實，有“壟斷”之責（任），而無“壟斷”之利。水利資產所提供的產品或服務，是經濟社會存在和發展的基礎設施，是其他生產部門賴以生產和再生產的基礎性條件。在為數不多可以營利的領域（如供水、灌溉）等，由于政策原因（如價格偏低），對民間資本缺乏吸引力，水利資產的市場化配置存在較大的困難。在市場供給嚴重不足的情況下，社會經濟的發展對水利資產的巨大需求，客觀上要求政府介入水利資產的配置與供給，不可能完全依靠市場供給。

二是政、事、企不分，部分水利資產產權不清，所有者虛位，監管與運營職責不清，管理不到位。一些水利事業單位性質界定不明，政、事、企不分，既被授權行使某些行政職能，又是為社會提供公益性服務和公共產品的事業單位，本身又辦企業，事業單位的行政領導辦企業，直接管理企業。一些事業單位既是水利國有資產的監督管理者，又是水利國有資產的使用者、占有者和具體運營者，產權不清，責任不明，管理不力。

三是大量的水利資產邊界模糊。既有公益性，又有經營性，管理目標和管理成效難以確定，既不能用資產保值增值或績效評價來實施監管，也不能按事業單位層層審批把關的辦法保證水利國有資產不流失。

四是管理機構臃腫，人員結構不合理；經費不足，財務困難。許多管理單位性質界定不明，不是企業，也不像事業；事業經費嚴重不足，經營性部分的水價、電價難以到位。管理單位效益很差，無法吸引和留住人才，同時，人員嚴重超編，人滿為患。

五是國有水利經營性資產規模小，布局結構不合理，管理體制落后。目前部屬各級各類事業單位所辦企業300多家，其中大型企業只有4家，資產總額超過5000萬元的企業只有33家；這些企業中，有100多家單位是工程施工企業或咨詢、監理公司，經營范圍雷同，同業競爭激烈。絕大多數企業的組織形式是老國有企業或企業管理事業單位，管理體制落后。

二、水利國有資產管理改革的目標和方向

水利國有資產既是國有資產的重要組成部分，又是水行政主管部門履行職責、保證以水資源可持續利用支撐國民經濟和社會可持續發展得以實現的重要物質基礎，改革的目標既要符合國家國有資產管理改革的總體思路和安排，符合我國國情和市場經濟的要求，又要符合我國的水情，有利于解決我國水資源問題。要充分考慮我國水利國有資產公益性、社會公共服務為主的特點，處理好水利資產的經濟效益、社會效益、生態效益三者之間的關系，使國有水利資產能夠在解決我國的水資源問題、保障經濟社會的可持續發展中發揮應有的作用。

從總體上看，對水利國有資產及其管理體制改革筆者有以下幾點認識：

水利資產實行產權的多元化是一個必然的趨勢。在這方面，已經進行了許多嘗試：進行“五小”（小水庫、小塘壩、小機電井、小抽水站、小攔河壩）承包、租賃、拍賣、股份合作，將水利工程的使用權或所有權有償、有限期地出讓；將“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）的使用權進行拍賣；將水利企業實行股份制改造等。產權的多元化，將是盤活存量資產、明晰產權、增強發展活力的有效措施。

水利國有資產產權制度改革將是一個漫長的過程，這需要產權市場、相應配套政策等方面的逐步建立和完善，需要民間資本力量的不斷壯大。在我國當前洪澇災害、水資源短缺、水土流失、水污染等水資源問題十分突出的情況下，不能坐等機會的成熟，也不能期待產權制度改革可以解決水利發展的所有問題。必須大膽探索，統籌考慮解決水資源問題和水利資產管理問題的關系，解決好改革與發展的關系，進行投入機制、產權制度、運行機制、管理體制等方面的改革，這是一項復雜的系統工程，也是一項循序漸進的改革。

國有資本在水利領域中有進有退，但總的趨勢是“進”，水利國有資產的數量將持續增加。水利設施作為國民經濟和社會存在發展的基礎設施，對國計民生具有重要作用，國有資本將在水利領域保持相當多的國有資產規模。但是，國有資本將逐步集中在需要政府提供公共服務、而民間和私人資本不愿進入的領域，集中在需要充分發揮公共財政作用的領域。當然，要根據中央和地方的事權劃分，充分調動各級財政的積極性。

國有資本有進就有退。在水利領域，國有資本將逐步從水利行業的一些競爭性領域（如工程施工、設備制造、工程設計、監理、城市供水、水電等）退出。對于經營性、可以營利的領域，主要通過必要的政策調整，大力吸引民間資本、私人資本包括外資的參與，國有資本主要發揮引導作用，國有資本在這些領域總的趨勢將是退出。

實施所有權和經營權分離、資產所有者職能和社會管理者職能分離、政事企分離是改革中需要特別注意的問題。在市場經濟條件下，政、事、企將各司其職，各負其責。事業單位辦企業的路子將會越走越窄，企業將作為獨立的市場主體，進行獨立的市場運作。在資產管理體制中，要對資產所有者（出資人）代表、資產管理（運營）者、資產使用（占有）者之間的關系界定清楚。

三、水利國有資產管理體制改革的思路和設想

1．自然資源型水利國有資產的管理體制

自然資源型水利國有資產（主要討論水資源）的管理目標主要有兩個：一是加強水資源的優化配置，提高資源的利用效率；二是考慮水資源資產收益，提高水資源的利用效益。一般而言，自然資源型水利國有資產的管理體制應該由《水法》等法律法規來規定。

根據現行的法規，對水資源的管理體制和事權劃分可以作以下理解：

一是在縱向上，水資源國家所有，所有權由國務院代表國家行使，在具體管理方面，分為國家、省、地（市）、縣四級。根據《水法》的事權劃分，國家負責國家確定的重要江河、湖泊的水資源有關管理工作，流域機構作為水利部的派出機構，負責跨省、自治區、直轄市的江河、湖泊的水資源的有關管理工作；其他江河、湖泊的水資源管理由省、地（市）、縣三級負責。

二是從橫向上，每一級管理機構中，要涉及政府、水行政主管部門、發展計劃主管部門等，在所有權、管理和監督權、開發利用權等方面存在著一定的職責和事權劃分。

水資源所有權的行使。水資源國家所有，水資源所有權分級行使，分別由國務院和縣級以上地方人民政府或者授權有關部門（如發展計劃部門）行使。主要體現在負責審批水資源綜合規劃、水量分配方案，審定水資源稅（費）的征收范圍和征收稅（費）率等。

水資源的管理和監督權的行使。分別由國務院水行政主管部門、流域機構、地方政府水行政主管部門在各自的管理權限范圍內行使。主要體現在制訂規劃并監督實施，組織實施取水許可制度和水資源有償使用制度等。

水資源開發利用權。水資源開發利用者（個人、公司、社團……）根據法律、法規設定的程序和要求，經相關部門批準，獲得水資源的開發利用權，從事水資源開發利用，獲得相應的收益，并承擔相應的義務和責任。

對水資源所有權、管理和監督權的行使，主要體現在對水資源的使用權、收益權、轉讓權的分配、許可、監督、管理等，即水權管理。水權管理將是水資源管理制度的核心，也是水資源優化配置的基礎和關鍵。對水資源的管理將圍繞水權管理展開。通過科學合理合法的方法和程序，實現水權（使用權）的初始專有化，構建水權的交易市場和交易制度。這是一項艱難而復雜的工作。

2．公益型水利國有資產的管理體制

公益型水利資產是政府提供公共服務的重要手段和物質保證，其管理目標是最大限度地發揮公益型資產的作用，充分發揮其設計和建設功能，追求服務作用的最大化和服務的有效性；同時，要盡可能降低資產管理、運營和維護成本，以最小的支出獲得最大的效益。

在縱向上，公益型水利資產的管理體制將根據資產的重要性、受益范圍等，實行分級管理。在橫向上，公益型水利國有資產的管理體制可以采取以下模式：水行政主管部門作為公益型資產的出資人代表，由財政部門行使監督檢查的職能；專業化的事業單位負責資產的監管，市場化的手段進行公益型資產的維修養護。

由于公益型水利國有資產的管理有很強的專業性和技術性，為了保證資產的安全并發揮資產的作用，由水行政主管部門行使公益型資產的出資人代表是非常必要的，這也是水行政主管部門為社會提供服務所必需的。各級水行政主管部門對管理權限范圍內的公益型資產進行所有權管理和行業管理，選擇管理者，提出資產的處置意見，審核管理預算等。應當看到，水行政主管部門行使的不是終極所有權，終極的所有權行使機構是財政部門。財政部門對資產登記、建賬，實行監管，審批水行政主管部門對資產的處置意見，核定管理費用等。

為了降低運營和維護成本�實施公益型水利資產的準商業化經營管理非常必要。具體做法是：將資產的運行監管和維修養護分離。組建精干的專業化事業單位，對資產的運行監管部分實行事業單位的管理模式。對資產的維修養護等服務項目，通過招標方式委托給社會上符合條件的單位承擔，通過適當地引入競爭機制，降低成本。維修養護承擔者通過提供特定的服務，使世界秘書網版權所有,資產得到良好的維護保養甚至改良，通過服務成本的降低和維護保養成本的降低來獲得利潤。

3．經營型水利國有資產的管理體制

經營型水利國有資產的主要目標是發揮資產的公共服務的作用，同時要獲得最大化的資產收益。從改革的方向來看，經營型水利國有資產最終要納入國有資產管理專司機構——各級國資委的管理范圍，水行政主管部門主要是發揮行業管理職能。

從我國國有資產管理模式改革的實踐來看，各地都在積極地探索新的經營型國有資產管理模式。上海、深圳和山西晉中地區等地都進行了一系列的大膽創新，并且取得了一定的成效。國有資產管理專司機構的管理模式不外乎兩種，一種是直接模式，一種是間接模式。

所謂直接模式，是指國資委直接來管理其所有的經營性國有資產，包括國有資本的進入和退出、國有資產形態的轉化、國有資產管理的目標和手段，等等。這種方式比較簡單。

間接模式的管理體制比較復雜，其主要內容是建立三級國有資產管理機制。

第一級是國資委。作為受政府委托統一管理國有資產的特殊法定機構，國資委代表政府依法履行出資人職責。對國有資產經營公司和直接擁有股權的公司依法享有出資人的資產收益、重大決策和選擇管理者三大權責。

第二級是國有資產經營公司，作為水利經營性資產的運營主體。國資委依法將管理的水利國有企業的權利委托給資產經營公司，資產經營公司接受國資委的領導，完成與之簽訂的各項契約。資產經營公司依據其在各企業中的國有股份行使法人財產權利，通過資產紐帶，按照投資份額依法對全資、控股及參股企業行使出資人職責，對所投資企業承擔國有資產保值增值的責任，但是并不介入企業的日常經營。中央國有資產經營公司可以從占有水利經營性資產較多的部直屬事業單位或流域機構的事業單位或企業進行改造或組建。

第三級是國有資產的具體經營和參與單位，主要是水利企業，包括國有獨資企業、國有控股企業和國有參股企業。國有資產經營公司與水利企業之間存在產權關系，對企業進行產權管理。企業作為獨立的市場主體運行和發展，與事業單位的行政隸屬關系徹底解除。

采取直接模式還是間接模式各有利弊。一般來說，由于水利企業規模小，數量多，資產分散，采取間接模式似乎更為合理一些。當然，對于一些大的企業，可以采取直接模式。

4．綜合型水利國有資產的管理體制

綜合型水利國有資產在水利國有資產中占有很大的比例，管理目標不易確定，管理體制改革難度最大。

將綜合型水利國有資產中的公益型資產和經營型資產進行區分界定是一項復雜的任務，這項工作已經進行了很長的時間，并取得了一定進展。對于綜合型水利國有資產的管理體制改革有三種方式可供選擇。一是根據界定清楚的不同類型的資產，設定不同的管理體制。二是采取公益型資產的管理模式，將其中的經營型資產委托給公益性管理單位管理，資產收益采取收支兩條線的辦法管理。對于以公益型為主的綜合型水利國有資產可以考慮。三是采取經營型資產的管理模式，對其中的公益性任務，通過適當的財政補貼，將任務委托給經營單位，或者進行招標投標，將其中的公益性任務進行社會化管理。對于以經營型為主的綜合型資產采取什么模式，需要因地制宜，大膽探索，充分考慮發揮資產作用、降低管理成本、提高管理效率等方面的因素。