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一、*年制度建設主要工作安排

通過近年來的努力，我市在反腐倡廉制度建設方面取得了一定成效。*年是全省提出的制度建設提高年，是檢驗制度建設階段性成果的重要一年，我們將認真落實省紀委的要求，緊緊抓住“提高”二字做文章，力爭用創新的思路和扎實的舉措，推動我市反腐倡廉制度體系建設更加完善，制度落實成效更加明顯。

一是繼續修訂反腐倡廉制度建設規劃。*年初，在廣泛調研和征求各方面意見的基礎上，我們制定了《*市*—2010年黨風廉政建設和反腐敗法規制度建設規劃》。從一年多來規劃實施情況來看，總體效果良好。但由于規劃制定的時間較早，中央和省的一些制度建設方面的新要求還沒有得到全面體現，市委、市政府的一些新的工作部署也還沒有很好地用制度建設的內容來加以保證，因此，我們將對規劃作進一步的修改和補充。修改的重點主要有兩個方面，一是結合中紀委七次全會和即將起草的《2008—2012年黨風廉政建設和反腐敗工作要點》等的要求，對規劃的主要思路、總體目標等作進一步的調整充實；二是增加效能建設、作風建設以及治理商業賄賂等內容，同時將一些要求制訂出臺的制度作合理歸并或根據實際需要作少量刪減，如將建立政府投資項目代建制、項目決策論證制、重大投資項目決策失誤責任追究制等要求合并，改為建立政府重大投資項目管理辦法，將所有有關政府投資項目建設的要求納入其中。

二是進一步完善反腐倡廉制度體系。為了切實加強反腐倡廉制度建設，充分發揮制度對全市重點工作的保障和促進作用，年初，我們研究制訂了《關于進一步完善落實懲治和預防腐敗體系構建的指導意見》，對全市*年的反腐倡廉制度建設工作進行了全面部署。文件以市委、市政府名義在市委十屆二次全會上進行了印發，市委范燕青書記就文件的落實作了重點強調，并就全面抓好我市的黨風廉政建設和反腐敗工作，特別是制度建設工作提出了明確要求。年內，我們將按照《關于進一步完善落實懲治和預防腐敗體系構建的指導意見》的要求，加強統籌協調，加強工作指導，督促有關部門重點修訂完善《*市市級行政機關效能監察暫行辦法》、《*市黨政領導干部任期經濟責任審計暫行辦法》、《*市預算外資金管理實施辦法》等8項制度，建立出臺領導干部廉潔自律、領導干部權力行使、黨內民主、體制改革、行政監察等5個方面15項制度，如領導干部不作為問責辦法、政府采購監管辦法、醫保社保等專項資金管理辦法等。

三是切實提高制度的執行力。今年，我們將按照中紀委和省紀委要求，把“確保執行”作為今年制度建設的一項突出任務抓緊抓實。上半年，我們將在全市范圍開展一次專題調研，并召開1—2次專題研討會，總結提煉確保制度執行的先進經驗，查找分析存在的問題，提出扎實有效的改進辦法。下半年，我們將結合省紀委對黨風廉政建設和反腐敗工作績效評價體系的試行，確定部分重點制度進行專項檢查，掌握和了解各地區、各部門對這些重點制度的執行情況，并將結果在一定范圍內通報。同時，為了能系統評定和真實反映一個地區的反腐倡廉制度執行情況，我們今年將重點研究制定反腐倡廉制度執行情況評估辦法，計劃采用定性考核與定量考核結合、自我評估與組織考察結合、工作檢查與民意調查結合等手段，以期使制度建設這項務虛的工作能有具體的評判標準。

二、當前制度建設中存在的問題及原因分析

就總體而言，當前反腐倡廉制度中依然存在很多問題和不足，靠制度管人、按制度辦事、用制度規范從政行為的機制還沒有真正建立。中國特色的反腐倡廉制度體系大致應包括三大法律制度規范和十個法規制度門類，即國家法律法規中關于廉政建設和反腐敗的規范，黨章和其他黨內法規中關于黨風廉政建設和反腐敗的規范，從中央到基層各級黨組織、行政機關和其他單位制定的關于反腐倡廉的制度規范。目前在制度建設中主要的問題在于：

1、制度建設的進程跟不上經濟社會發展和反腐倡廉工作實踐的進程。對消極腐敗現象中的一些頑癥怎么攻，新病怎么治，隱患怎么除，需要什么制度去規范等等問題研究不夠，制度僵滯、制度失靈現象普遍。

2、現有制度中很多是大致性、原則性、方向性的規定，缺乏各種可以檢查、可以操作、可以監督的“單制度”、“微制度”和“配套制度”。比如：黨章總綱中規定了“從嚴治黨”原則，但“嚴”的標準是什么？如何“從嚴”？沒有明確規定。為實際操作中的執法執紀不嚴留下了縫隙。

3、缺乏明確的制度分類和制度評價標準。哪些制度由中央制定？哪些由地方或部門制定？沒有明確的分類。導致有些制度地方剛制定，中央又隨即出臺了同樣內容的規定，影響了地方性制度規定的穩定性和嚴肅性。同時，由于缺乏對制度的合法性、合理性和現實性的評價標準，有些制度規范尤其是地方部門性制度規定上制度設計本身不科學、不系統、不適用，層次和質量不高。

4、制度設計單一性、偶然性大，整體性、系統性不強。當前，靠制度管人、靠制度管事已經逐步成為各級的共識，每年僅我市各級出臺的廉政制度就有數十個。但由于缺乏系統、科學、長遠的制度建設規劃，這些制度有些是針對本部門的具體規定，普遍適用性不強；有些是直接套用上級的制度規定，為了制定制度而制定，針對性和實際操作性不強；還有些變化頻繁，甚至每年出臺新的規定，很多制度交叉重疊，甚至相互矛盾，影響了制度作用的有效發揮。

5、制度的剛性、強制力不夠，制度執行往往流于形式。目前的很多制度規定中，倡導性的實體性規定很多，雖然明確了權利和義務，但對違反規定的懲處措施卻是語焉不詳。制度執行缺少必要的剛性條款，有規定無懲處，導致制度成為一紙空文，制度執行流于形式。如有關領導干部廉潔自律的許多規定大多如此，導致了制度執行不力的現實。

6、制度設置越位、錯位、失位并存，制度效能難以發揮。一是有些部門從維護部門自身利益出發，超過上位法的授權規定權利與義務，甚至與上位法某些條款相違背。二是超越自身職權范圍制定或執行制度，制度出臺后職能部門不認可不執行；三是面對經濟社會的高速發展，一些重要部位、環節制度規范不能及時跟上，成為制度“盲區”。

三、進一步提高制度建設質量和水平的建議

針對當前反腐倡廉制度建設中存在重點難點問題問題，我們認為應采取以下對策措施：

1、統籌規劃，配套協調，科學合理構建反腐倡廉制度體系。按照中央的要求，堅持標本兼治、綜合治理，加大治本力度的軌道，把黨風廉政和反腐敗法規制度建設置于國家法制建設中統籌安排，并注意使黨內法規與國家法律法規相輔相成，相互協調，維護法制統一。堅持走從實踐急需又有把握解決的問題入手，不求一勞永逸，待取得實踐經驗后再逐步充實完善的立法路子。在做好應急性法規和規范性文件起草工作的同時，堅持不懈地抓緊構建法規制度體系所必需的基礎性法規的調研、論證和起草工作。堅持突出黨內法規的特點，使制定的法規有利于黨要管黨、從嚴治黨，力求便利、管用、有約束力，行得通、易操作、重實效。要統籌規劃。要使各級充分認識到反腐倡廉制度建設是一項循序漸進的系統工程，既要有近期計劃，更要有遠期規劃，要著眼全局、整體安排、分步實施、分步構建，尤其要圍繞完善社會主義市場經濟體制、建立健全懲治和預防腐敗體系等進行制度設計，形成“制度鏈”，全面規范人們的行為。要注重實效。圍繞管人、制權、斷利來設計制度，并自覺運用市場規則和法律、行政、經濟等手段，圍繞權力運行的特點、弱點、熱點設計制度，把制度建設貫穿黨的思想、組織和作風建設中，滲透到政治生活、經濟生活、文化生活之中，融入到服務“兩個率先”的工作實踐中，堵塞滋生腐敗的漏洞。要強化協調。加強上下、橫向間溝通協調，克服部門之間自成系統、各行其事的做法，避免可能導致的制度缺位、錯位和越位以及各制度之間不協調、不科學、不配套情況，做到各項制度協調統一，相互配合，互為補充，形成一個運轉協調的工作體系，發揮體系運轉的整體功能。對幾個部門聯合制訂的制度，明確牽頭部門，加強相互溝通協調，努力做到工作上互相配合、制度上互相銜接、措施上互相配套，形成分工明確、協調配合的工作格局。

2、突出重點，抓住關鍵，提高制度建設的實效性和針對性。制度建設的關鍵是可行、管用，具有實際效果。反腐倡廉的實踐表明：必須制定潛力運行的關鍵環節、權力集中的熱點崗位、容易反復的重點部位，防止決策失誤、權力失控、行為失范。制度建設要取得實效，就必須抓住這些重點，對癥施治。一要針對當前經濟體制轉軌、結構調整的社會變革關鍵時期，面對黨風廉政建設和反腐敗工作不斷涌現的新情況、新問題，緊緊圍繞落實科學發展觀，推進政治民主化，構建和諧社會等重大課題，以“防患于未然”為目標，按照權力制約的特點和決策、執行、監督相協調的要求，不斷探索新思路、新辦法，及時制定和完善有關制度。二要繼續以解決群眾身邊的腐敗問題為重點，對社會反映強烈的城鄉基層上學難、看病貴、拖欠農民工工資以及企業排污、征收征用土地、城鎮房屋拆遷、國有企業改制中損害群眾利益的突出問題，進一步加強權力分解、責任落實、相互制衡的制度建設；對熱點崗位人員建立完善交流輪崗制度；對基層執法單位和人員加強規范執法行為和程序，減少自由裁量權的制度建設，提高制度的針對性和實效性。針對黨政機關工作職責、工作秩序、工作考核等方面存在的問題，完善規章，減少和杜絕工作的隨意性，堅決制止不廉潔行為。三要圍繞以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉政治體制改革為主要內容的農村綜合改革，適應建設社會主義新農村的需要，健全鄉鎮干部管理機制，完善基層站所管理制度，強化村級組織民主監督。進一步規范鄉村財務管理，加強對農村集體資金、資產、資源的管理。

3、有法必依，有章必循，切實加強制度執行和制度落實。制度的生命在于實行。再好的法規制度，如果不去執行，也會形同虛設，甚至導致人們對制度的漠視。當前，要保證制度貫徹執行，首先必須提高制度的強制約束力。制度與道德的區別在于強制約束力，制度沒有約束力就等同于道德，執行與否取決于人們的自覺。因此在制度設計上，除了倡導性的要求，要切實增加必要的剛性條款，明確違反制度的具體責任條款，而不是籠統的嚴肅處理等等。其次，要注重程序建設。程序化是制度化的延伸、補充和具體化，是落實制度的重要保證。要加快改變制度建設中重實體、輕程序，重形式、輕操作的傾向，真正做到有法可依、有章可循和有法能依、有章能循。使好的制度通過科學、規范的程序真正得到落實。再次，要逐步完善懲處機制。要加強對制度執行和落實情況的監督檢查，及時發現和糾正違反制度的行為，嚴肅查處破壞制度的行為，做到令行禁止、違者必究。只有真正懲處了一批漠視制度、逃避制度、公然對抗制度的干部甚至是黨員領導干部，制度的重要性才能得到充分重視，制度的嚴肅性才能得到堅決維護，制度的執行才能更加有力、有效。