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國家質檢總局中國國家標準化管理局服務標準化考察團,于4月份赴德國、法國對其旅游業標準化工作情況進行了考察。考察團由中國國家標準化管理局常務副局長王忠敏任團長，國家質檢總局計量司副司長劉新民任副團長,成員有國家標準化管理局有關司處和中國標準研究中心的專家共8人,國家旅游局第一次派員參加國家赴國外標準化專業考察團。

考察團自3月31日至4月13日赴德國和法國,主要考察內容是服務標準化,其中包括旅游標準化。在德國赴柏林、杜賽爾多夫兩個城市,分別拜訪了德國標準化協會(DIN)、德國商品測試基金會、德國飯店業餐飲業聯合會和歐洲標準化組織(CEN)設在德國的旅游服務標準化技術委員會(TC329);在法國赴巴黎、尼斯兩個城市,分別拜訪了法國財政部的反欺詐局、法國標準化協會(AFNOR)、法國國家旅游局、法國全國工商總會、法國全國餐飲業聯合會、國全國飯店業聯合會、尼斯大區政府旅游局及反欺詐局。

一、德國、法國標準化工作基本情況

德國、法國的標準化協會在歐洲甚至國際標準化組織中具有重要地位,兩國的標準化工作基本代表了歐洲的領先水平。德國、法國的標準化管理基本上是三個層次:

(一)國家法律和政府部門法令

國家和政府以基本法律和法令來約束企業和從業者,如消費、稅收、衛生和飯店、旅行社及從業資格等方面。政府不制定標準,飯店星級評定及旅行社等方面的管理是以法令的形式,政府也不負責具體實施,而是由民間機構實施。

(二)標準化協會制定國家標準

德國標準化協會(DIN)和法國標準化協會(AFNOR)是民間機構,分別負責制定本國的國家標準,主要范圍是政府部門法令指定的推薦國標和法令以外的社會公共服務方面。全部國標都是推薦性的,但是以行業達成共識為前提。

(三)其他民間機構進行測試和認證

如德國商品測試基金會、法國的各類專業聯合會等民間機構,根據國家標準和行業手冊,對服務質量、服務方式和效果進行測試和認證,向社會公布結果,實現行業監督和社會監督。

二、德國、法國旅游標準基本情況

(一)德國目前沒有旅游業的國家標準,DIN正在制定和即將制定的國家標準(亦是歐洲標準)有4項:

1.飯店及其他類型的旅游住宿設施。

已作為歐洲標準于1996年開始起草,由歐洲標準化組織(CEN)的旅游服務標準化委員會(TC329)負責組織起草工作,主席是德國人,具體起草工作由西班牙承擔。因各國對飯店的術語內容意見不統一,因此協調工作比較困難,如德國的飯店必須有餐廳,而法國的飯店不設餐廳;再如德國和法國對標準客房的雙人床的尺寸也不一致等等。預計今年底完成,還將申報國際標準(ISO)。

2.旅行社及旅游組織者。

已作為歐洲標準于1996年開始起草,由CEN的TC329負責組織起草工作,具體起草工作由德國承擔,主要內容是對旅行社和旅游組織者向旅游者提供的旅游產品的真實性和品質作出規定。預計今年底完成,還將申報國際標準(ISO)。

3.目的地國家語言培訓。

在歐洲各國,為出游的旅游者培訓所去的目的地國家語言的培訓學校很多,此項標準主要內容是規定學校和教師的資質、課程設置、課時設置等等。目的是為學校和旅游者之間架橋,提高培訓的透明度。此項標準己作為歐洲標準立項,由德國承擔具體起草工作,預計2004年完成。

4.潛水旅游。

此項標準已作為歐洲標準立項,由奧地利承擔具體起草工作,預計2004年完成。

(二)法國的AFNOR負責國家標準的制定,目前尚無國家標準,除了承擔CEN歐洲標準的起草工作外,將起草博物館、游船的標準。

(三)其他即將制定的與旅游有關的標準:

1.德國DIN將起草"會議場所"標準,因為在德國有70%的會議場所是在飯店內。主要內容是規定會議場所的形式、類型、材料、技術等等。此項標準于1995年開始起草,預計今年年底完成,將直接申報國際標準(ISO)。

2.德國DIN將起草飛機、火車、汽車等旅游交通工具方面的標準,如飛機座位間隙的寬度等等。

三、德國、法國及歐洲的標準制定程序及管理

(一)標準的立項依據基本以市場和企業的需求為主導,標準化協會采取三種方式:一是協會廣泛收集信息,將市場和企業比較集中的意見統一,立項為標準;二是同一類企業共同發起,對共同關注的課題,向標準化協會申報標準立項;三是同一類企業就共同的課題制定本行業的規范或手冊,由標準化協會規范為標準。

(二)標準的立項范圍是政府法令以外的社會公共事業,涉及到安全、衛生等方面的事項由政府以法令形式。政府法令規定大概的內容,具體內容明確指令參照某項國家標準執行。

(三)標準立項的程序是由標準化協會召集政府有關人員、企業人員、社會各界人士共同組成工作組,選定一人作為主席,標準化協會人員擔任秘書長。廣泛征求各方面意見后,經標準化協會會長簽署,即作為國家標準立項,在程序上不需經過政府審批。

(四)標準化協會制定標準的重點是歐洲標準,即直接立項為歐洲標準,并且歐洲標準的85%直接上升為國際標準。因為歐洲標準化組織(CEN)在國際標準化組織(ISO)中的地位十分突出,CEN的成員國比歐盟的成員國還要多。因此兩國政府比較看重本國的標準化協會,也向標準化協會下達標準任務,委托其制定。

(五)標準的起草經費有兩種來源:一種是政府委托的項目由政府向標準化協會撥款;另一種是感興趣的企業出資。標準制定的經費對標準化協會來說基本不是問題。

(六)標準化協會的經費來源:一是會員的會費;二是政府委托標準項目的撥款;三是企業出資;四是社會機構的資助;五是出售標準文本。其中最大的收入是出售標準文本。

(七)標準后的管理:

1.政府法令的管理由政府負責。如飯店星評,政府頒布法令后,由政府組織各方人士進行星評,評定后基本上不管理,只在每年進行一次檢查,基本是暗訪形式。飯店按照各種法律、法規,自行經營,自生自滅。對發生旅客投訴或暗訪查出的問題,政府將給予降星或取消星級的處理。對于服務質量的管理,則由社會機構去完成。

2.標準化協會制定國家標準后,基本上亦無管理,由企業按照標準自行實施。因為標準的制定是基于企業的共同利益,因此企業都自愿執行。

3.對服務質量的監督,由測試基金會和其他各類聯合會自行操作。如德國商品測試基金會,定期對各類商品和服務進行測試,方法是對商品進行檢驗,對服務進行調查。然后在雜志和媒體上將測試和調查結果按照實際情況予以公布,由消費者自行選擇。如法國的飯店業餐飲業聯合會,根據國家標準和企業的服務手冊,對飯店和餐館的服務質量進行認證,對通過認證的企業發給標牌,表示服務質量過關。這種認證與ISO9000族認證是兩種體系。

四、歐洲與我國的旅游標準化比較

(一)管理體制:歐洲的旅游業管理體制是由政府頒布法令,民間標準化專業機構制定標準,相關的民間機構進行質量認證和監督;我國是全部由政府部門操作,包括制定法規、制定標準、實施和監督。

(二)管理效果:歐洲的特點是市場化管理高度成熟,企業自律極為完善,基本不存在政府、民間機構、企業之間的相互矛盾;我國的特點是政府部門包攬全部事務,政府的管理力度極為強大。在我國目前的國情下,政府主導仍然是有效的。德國與法國對旅游業的管理方式不同,德國的旅游業不是很發達,因此也沒有國家旅游局;而法國是全球最大的旅游目的地,因此法國有國家旅游局。故在旅游發達國家,政府的主導仍然是有效的。

(三)管理的合作性:歐洲實行經濟一體化,因此在標準化的管理上也是統一的,各國共同合作,統一制定標準,并與國際間交流;我國在標準化方面與國際間的交流極少,只是在國內自行操作,與國際接軌的差距較大。

(四)制定及管理的水平:德國和法國目前尚無國家標準,相關的管理依據是政府法令,正在制定的國家標準是根據市場和企業的需求立項,并無長期的規劃和短期的計劃,編制的速度緩慢,內容亦無多少創新,在后續管理上,政府、協會和其他民間機構之間各負其責,并無直接的聯系,而是通過市場進行結合;我國旅游標準化工作起步并不晚,20世紀80年代就開始了飯店星評,而歐洲部分國家1996年才開始實行星評,我國目前已有10項旅游標準,又已立項了12項國家標準,內容范圍涵蓋了旅游業各個要素,比歐洲正在制定的標準內容廣泛得多,數量也多,水平應當是領先的。我國的旅游標準是政府法規、標準和后續管理的集合體,在目前的中國國情下是適宜和有效的,缺點是標準由政府單方提出,缺乏與市場和企業的結合,因此除飯店星評和景區等級評定兩項標準之外的大部分標準的實施基本沒有取得實效。隨著市場經濟的深入、政府職能的轉化,我國對標準化工作從體制到標準編制程序,都將會改革,以期真正與國際接軌。

五、對我國旅游標準化工作發展的若干思考

(一)在體制上有率先改革的基礎

我國的旅游標準化工作水平與國際上相比并不落后,從某種意義上來說是領先的。雖然在目前國情下,政府的色彩濃重,但是旅游行業從上到下對標準化的認識是到位的,全國旅游標準化技術委員會的工作是有效的,在體制上有率先改革的基礎。應當在全國旅游標準化技術委員會(TC)的基礎上,建立分技術委員會(SC),如:旅游住宿業標準化分技術委員會、旅游區(點)標準化分技術委員會、旅游車船標準化分技術委員會、旅行社業標準化分技術委員會、旅游餐飲業標準化分技術委員會、旅游商品標準化分技術委員會、旅游娛樂業標準化分技術委員會、旅游信息標準化分技術委員會、旅游教育標準化分技術委員會等等。由各分技術委員會負責各自專業標準的規劃、制定、實施、監督等工作。同時,發揮行業協會的作用,將等級評定方面的工作逐漸向協會剝離,逐步完成標準化方面的市場機制。

(二)建立并發展旅游業自身的認證體系

旅游業與其他產品生產行業相比,有自身的特點,主要是對無形的服務進行監督。對服務質量、服務方式和服務效果的認證,與ISO9000族體系認證是兩種體系。目前的飯店星評、景區等級評定中的評價方法就是認證的一種形式,此外,對服務質量的調查、對服務方式的調查、對服務效果的調查、企業排名等方式均屬于認證的不同形式。旅游行業應當吸取國外同行業的經驗,建立并發展自身的認證體系,可先由行業協會開展工作,逐漸向中介機構轉化。

(三)加強旅游業標準化體系的建設

在我國由計劃經濟向市場經濟的轉化過程中,政府對標準化工作的主導作用是重要和有效的,并且市場和企業需求的潛力是巨大的,需要政府作出引導,因此對標準化工作的規劃是必要的。應當對旅游標準化工作的長遠規劃和短期計劃進行研究,確定旅游業標準化的體系,真正將標準化工作作為行業管理的主導。

(四)加強經費支持和鼓勵企業參與

在目前市場機制尚未形成、國家對標準經費撥款額度少的情況下,應當加大各級政府對旅游標準化工作的經費投入,增加標準的起草經費,加快標準的編制進度,提高標準的編制質量。同時,積極鼓勵有關的旅游企業參與到標委會的工作和標準的編制工作中,以增加標準編制的可操作性,也可以由企業來補充經費的不足。

(五)加強旅游標準化工作與國際間的交流與合作

我國的旅游標準化工作開展得很有成績,其中飯店星評和景區等級評定兩項標準的實施很有成效。但是,實際上在國際上的知曉度和知名度并不廣泛,這與我們在國際上的宣傳和交流過少有直接的關系。如果國際標準化組織(ISO)了飯店方面的國際標準,將會給我國的飯店星評帶來沖擊和被動。國家質檢總局曾經在2000年ISO大會上提交了我國飯店星評標準,提請ISO組織作為國際標準立項,但無任何效果。其原因:一是由于我國與國際間交流不夠,我國的旅游標準化工作在ISO組織中沒有地位;二是由于交流不夠,國際上對我國旅游業管理及飯店星評不了解。因此,今后應當加強與國際間的交流與溝通,采取請進來走出去的辦法,向國際組織宣傳和介紹我國旅游業的管理和旅游標準化工作成績,吸取國際組織的先進經驗,直接與有關的國外標準化組織密切聯系,疏通共同合作的渠道,以使我國的旅游標準化工作盡快與國際接軌,在國際標準化組織中占有一席之地。