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在執(zhí)政黨建設(shè)中，黨內(nèi)民主是一個(gè)受到黨內(nèi)外高度關(guān)注的重大問題。黨的十七大報(bào)告將發(fā)展黨內(nèi)民主作為黨的建設(shè)改革創(chuàng)新的重要課題，提出了有關(guān)發(fā)展黨內(nèi)民主的新設(shè)想。為積極推進(jìn)黨內(nèi)民主，有必要將改革開放以來，特別是黨的十六大以來黨內(nèi)民主的實(shí)踐探索做一些初步梳理，同時(shí)對(duì)推進(jìn)黨內(nèi)民主作進(jìn)一步的思考。

一、十六大以來黨內(nèi)民主的探索

十六大以來，黨的基層組織和中高層組織都對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主作了有效探索，但各有不同的著力點(diǎn)。黨的基層組織著力于實(shí)現(xiàn)黨員權(quán)利，在黨內(nèi)選舉、黨務(wù)公開、黨內(nèi)監(jiān)督等方面進(jìn)行大膽實(shí)踐；而黨的中高層組織則著力于健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，在發(fā)揮全委會(huì)作用等方面做了不少努力。

改革和創(chuàng)新黨內(nèi)選舉力度很大。全國有2000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，主要有三個(gè)亮點(diǎn)：一是將候選人的提名權(quán)交給黨員和群眾。以往候選人名單一般是由上級(jí)黨委與組織部門確定，在直選探索中上級(jí)黨委和組織部門不再確定具體名單，而主要制定候選人的資格條件與提名程序，由黨員群眾醞釀提名。二是候選人考察過程公開。以往在考察任用干部過程中非常強(qiáng)調(diào)保密紀(jì)律，而直選探索中對(duì)候選人的組織考察是在黨員群眾參與中與候選人調(diào)研情況、提出“施政設(shè)想”結(jié)合在一起的，考察過程成為了黨員群眾更多地了解候選人、候選人深入與黨員群眾溝通的過程。三是充分競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的選舉。以往黨員由于無選擇余地，黨內(nèi)的“等額”選舉實(shí)際上是變相任命。即便是“差額”選舉，也有些是“陪選”，選舉結(jié)果并不全是黨員意志的體現(xiàn)。而直選探索中，由于“差額”幅度很大，選舉過程也是候選人充分競(jìng)爭(zhēng)、黨員群眾充分選擇的過程，選舉產(chǎn)生的結(jié)果充分體現(xiàn)了黨內(nèi)外的民意。

黨務(wù)公開取得新的進(jìn)展。主要是發(fā)展新黨員公示與黨委決策過程公開。一些黨組織在發(fā)展新黨員過程中，作到確定作為培養(yǎng)入黨的積極分子、發(fā)展成為預(yù)備黨員、預(yù)備黨員轉(zhuǎn)正時(shí)都要進(jìn)行公示，在黨員群眾的參與下嚴(yán)格把好新黨員入黨關(guān)口。這不僅提高了發(fā)展黨員的質(zhì)量，而且增強(qiáng)了新黨員入黨的政治榮譽(yù)感，有些過去素質(zhì)較好而又不想入黨的群眾現(xiàn)在積極靠攏黨組織，紛紛表示申請(qǐng)入黨的熱切愿望。在決策公開上，一些地方黨委探索事先向社會(huì)公告黨委會(huì)議的召開日期和所要討論決策的事項(xiàng)，邀請(qǐng)與討論事項(xiàng)有關(guān)的黨員群眾和部門專家參加黨委會(huì)，充分反映各方意見，同時(shí)見證黨委會(huì)作出決策。黨委會(huì)決策過程公開，使得決策更好地順民心、合民意，執(zhí)行決策的群眾基礎(chǔ)相當(dāng)扎實(shí)，有力地推動(dòng)了黨委工作任務(wù)的完成。

黨內(nèi)民主監(jiān)督力度加大。民主監(jiān)督是黨內(nèi)民主的重要內(nèi)容，一些地方結(jié)合年度工作總結(jié)在加大公開考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)干部方面作了有益嘗試。一般說來，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的年度工作考評(píng)，大多由領(lǐng)導(dǎo)干部的下屬參與，而且考評(píng)結(jié)果不對(duì)外公布。有的地方黨組織采取三個(gè)措施改變了這一習(xí)慣做法：一是擴(kuò)大參加考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)干部的黨員群眾代表人數(shù)。從*年起，四川成都市新都區(qū)（縣）在年度工作總結(jié)時(shí)，組織1000多名各界黨員群眾代表對(duì)全區(qū)黨委、人大、政府、政協(xié)四套班子中的17名主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考評(píng)。二是考評(píng)結(jié)果完全公開。他們?cè)诳荚u(píng)以后，將電腦統(tǒng)計(jì)的考評(píng)結(jié)果刊登于當(dāng)?shù)亟诸^報(bào)攤銷售的資訊報(bào)紙上，并同時(shí)在當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)的本地新聞欄目中滾動(dòng)播出。做到了1000多人評(píng)議17名領(lǐng)導(dǎo)干部，全區(qū)（縣）60多萬人都知道考評(píng)結(jié)果。三是領(lǐng)導(dǎo)干部在電視上公開剖析問題，作出今后整改承諾。這些措施增強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)干部接受監(jiān)督的意識(shí)，促使他們改進(jìn)工作作風(fēng)，提高工作效率，同時(shí)也提升了黨的政治威信。

繼續(xù)探索黨代表大會(huì)常任制。試行黨代表大會(huì)常任制是這幾年發(fā)展黨內(nèi)民主的又一熱點(diǎn)，其中比較突出的有浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)、四川省雅安市和湖北省的羅田縣等。首先，對(duì)黨代表產(chǎn)生實(shí)行競(jìng)選。在黨代表選舉上，各地都注意了實(shí)行差額選舉，但差額比例不一，由此競(jìng)選的程度也就有很大差別，其中羅田縣黨代表差額競(jìng)選力度較大。羅田縣委書記與普通黨員一樣，只有在競(jìng)選黨代表中勝出，才能在黨代會(huì)上被選舉進(jìn)入縣委班子，直至選舉成為縣委書記。其次，探索建立黨代表大會(huì)常任制的運(yùn)轉(zhuǎn)制度。羅田縣實(shí)行黨代表直選制、黨代表常任制、黨代表建議書制度、黨代表評(píng)議制度、黨代表大會(huì)年會(huì)制等等；臺(tái)州市椒江區(qū)從黨代表常任制、黨代會(huì)年會(huì)制到代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮黨代表作用等方面制定了26項(xiàng)制度，初步形成了系統(tǒng)性的制度。四川雅安市黨代會(huì)常任制也試行了一系列制度規(guī)定。

黨內(nèi)直選、黨務(wù)公開、黨內(nèi)民主監(jiān)督，試行黨代表大會(huì)常任制，都主要在縣以下黨組織中展開，基本上屬于黨內(nèi)基層民主范疇。十六大以來，推進(jìn)黨內(nèi)中高層的民主也有了新的進(jìn)展，中央高層對(duì)推進(jìn)黨內(nèi)民主起到了表率作用，帶動(dòng)了各級(jí)地方黨委。黨的十六大以后中央政治局向中央委員會(huì)報(bào)告工作并逐漸制度化，各級(jí)地方黨委積極探索健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，發(fā)揮全委會(huì)的作用。這主要是在三個(gè)方面：一是調(diào)整黨委常委會(huì)與全委會(huì)的關(guān)系，有的提出逐步取消常委會(huì)，有的提出常委會(huì)只確定全委會(huì)開會(huì)的議題，由全委會(huì)作出決定。二是重大問題由全委會(huì)決定，特別是對(duì)干部任用問題，必須經(jīng)由全委會(huì)表決。三是在黨委表決機(jī)制上作出重大改進(jìn)，一些地方黨委會(huì)在表決重大問題時(shí)由過去的口頭表決、舉手表決方式轉(zhuǎn)向票決制。

總之，推進(jìn)黨內(nèi)民主成為十六大以來黨的建設(shè)改革創(chuàng)新的實(shí)踐熱點(diǎn)，它有力地促進(jìn)了黨內(nèi)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，推動(dòng)著黨的先進(jìn)性建設(shè)不斷發(fā)展前進(jìn)。

二、探索中的問題

隨著黨內(nèi)民主的不斷推進(jìn)，也逐漸暴露出一些影響黨內(nèi)民主健康發(fā)展的問題，需要引起注意。主要的是以下幾點(diǎn)：

1、如何進(jìn)一步保障黨員的被選舉權(quán)和選舉權(quán)問題。如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選的實(shí)踐中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記屬于國家公務(wù)員范疇，因而有的地方在候選人提名資格條件中規(guī)定，只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府系統(tǒng)工作、屬于國家公務(wù)人員系列的黨員才具有提名資格，這樣就有相當(dāng)一批優(yōu)秀村黨支部書記因?yàn)樯鐣?huì)身份差別而被排除在外。同時(shí)，有的黨組織內(nèi)盡管好象不再明確規(guī)定候選人名單，但是仍存在通過規(guī)定候選人提名條件，把提名人圈定在很小的范圍內(nèi)，使“點(diǎn)人頭用干部”變相延續(xù)的情況。這實(shí)際上限制了黨員的選舉權(quán)。

2、要重視解決黨務(wù)公開隨意性的問題。有的地方黨務(wù)公開帶有明顯的個(gè)人意圖色彩，無關(guān)緊要的公開，關(guān)鍵、重大問題強(qiáng)調(diào)保密紀(jì)律，還有的前半段公開后半段保密（如對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的民主考評(píng)，要求黨員和下屬參加考評(píng)劃鉤，而考評(píng)結(jié)果不宣布）。黨務(wù)公開必須制度化，公開什么、如何公開等都需要以制度規(guī)定。修改后的十七大黨章已經(jīng)增加了“黨的各級(jí)組織要按規(guī)定實(shí)行黨務(wù)公開”的條文，今后需要制定實(shí)際操作制度并嚴(yán)格執(zhí)行起來，切實(shí)保障黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與。

3、如何將黨內(nèi)民主監(jiān)督經(jīng)常化。結(jié)合年度工作總結(jié)加大黨內(nèi)民主監(jiān)督力度固然重要，但是一次性或階段性的民主監(jiān)督還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，我們還需要不斷探索黨內(nèi)民主監(jiān)督的經(jīng)常化方式。

4、黨代表大會(huì)與黨委會(huì)的關(guān)系不明確，制約著黨代表大會(huì)常任制的實(shí)踐探索。黨代表大會(huì)常任制要不要和如何設(shè)置自己的工作機(jī)構(gòu)？如果設(shè)置會(huì)不會(huì)出現(xiàn)疊床架屋、黨內(nèi)機(jī)構(gòu)膨脹？黨代會(huì)常設(shè)工作機(jī)構(gòu)與黨委會(huì)工作職能部門是什么關(guān)系？黨代表是不是黨內(nèi)職務(wù)？黨代表如何真正參與黨內(nèi)重大問題的決策、如何有效發(fā)揮監(jiān)督作用？現(xiàn)在每年召開人大、政協(xié)會(huì)議，再加黨代表大會(huì)年會(huì)，會(huì)不會(huì)相同問題重復(fù)討論，徒長“文山會(huì)海”而沒有實(shí)質(zhì)作用？

上述問題需要在進(jìn)一步的探索中得到回答。具體如何解決，有三個(gè)方面必須考慮：一是發(fā)展黨內(nèi)民主必須以保障黨員權(quán)利為基礎(chǔ)，二是實(shí)行黨代表大會(huì)常任制需要合理構(gòu)建黨內(nèi)體制，最后，發(fā)展黨內(nèi)民主還要形成健全的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。