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長期以來，干部的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)能上不能下，嚴(yán)重影響了干部隊伍的生機(jī)與活力，影響了優(yōu)秀人才的脫穎而出，束縛了我黨各項事業(yè)的前進(jìn)與發(fā)展，也成為了困擾干部工作的“頑癥”。為此，各級組織人事部門通過各種方法和途徑，采取了各種有效措施，力求攻克該道難題。而通過對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職制度的研究，建章立制、健全機(jī)制，逐步規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的免職、辭職、降職行為，不失為一帖“良藥”。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職制度研究動因

1、建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職制度是深入貫徹《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的需要。新出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》將先前的《暫行條例》作出了許多變動和修改，首次將領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職制度納入到條例范圍，并對領(lǐng)導(dǎo)干部“下”和“出”的問題作出了若干規(guī)定，對整項制度作了原則性修訂。由此可見，中央及上級組織人事部門對領(lǐng)導(dǎo)干部的免職、辭職、降職工作放到了十分重要的位置，以黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用規(guī)范形式提出了指導(dǎo)性規(guī)定，同時對各級組織人事部門提出了要求，力求在該領(lǐng)域作出實(shí)質(zhì)性的探索與研究。

2、建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職制度是不斷深化干部人事制度改革，完善干部任用制度的需要。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任用制度是干部人事制度的一個中心環(huán)節(jié)。干部的任用必然牽涉到各級領(lǐng)導(dǎo)干部的“上”、“下”和“進(jìn)”、“出”，就必須有相應(yīng)的干部“進(jìn)入機(jī)制”與“退出機(jī)制”。如果領(lǐng)導(dǎo)干部只有上、沒有下，領(lǐng)導(dǎo)班子中只有進(jìn)、沒有出，整個領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍就會浮濁臃腫、人滿為患。當(dāng)然，如果光有領(lǐng)導(dǎo)干部選拔進(jìn)入機(jī)制，而缺乏相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部退出機(jī)制的話，同樣對于干部任用制度本身來說也是不全面的，不符合我們建設(shè)高素質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)干部、領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)以及新形勢下干部隊伍功能優(yōu)化的內(nèi)在要求。

3、建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職制度是逐步構(gòu)建干部正常退出機(jī)制、促進(jìn)干部能上能下，形成充滿活力的用人機(jī)制的需要。加強(qiáng)干部隊伍的活力建設(shè)，是形成一支現(xiàn)代化高素質(zhì)干部隊伍的重要內(nèi)容。構(gòu)建正常有序的領(lǐng)導(dǎo)干部退出機(jī)制、促進(jìn)干部能上能下是使干部隊伍充滿生機(jī)活力的關(guān)鍵，也是一個難點(diǎn)。干部正常退出機(jī)制是按照干部退出規(guī)則辦事的制度、方法的總和，包括有退休制、任期制、辭職制、聘任制等諸多制度，而領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職制度是其中重要內(nèi)容。通過建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職制度，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職行為是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部正常退出、形成完善機(jī)制的不可獲缺的方面，非常有必要，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職制度的的基本概念、適用范圍和程序

（一）“三制”的基本概念和形式

研究和完善“三制”，合理運(yùn)用“三制”來推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍建設(shè)，就必須明確“三制”的基本概念和適用范圍，以便操作和應(yīng)用。從《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定和實(shí)際應(yīng)用來看，領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職應(yīng)作如下界定。

1、領(lǐng)導(dǎo)干部免職制度。這一制度主要是指任免機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、章程、規(guī)定和一定的組織程序，在任免權(quán)限范圍內(nèi)，免除有關(guān)人員所任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的制度。

2、領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度。主要是指領(lǐng)導(dǎo)干部本人根據(jù)有關(guān)規(guī)定，通過一定的組織程序，主動向任免機(jī)關(guān)提出辭去所擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)以及任免機(jī)關(guān)責(zé)令干部辭去所擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的一種干部管理制度。領(lǐng)導(dǎo)干部辭職分四類。一是因公辭職。指領(lǐng)導(dǎo)干部因工作需要變動職務(wù)，依照法律或者政協(xié)章程的規(guī)定，向本級人民代表大會、人大常委會或者政協(xié)提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。二是自愿辭職。指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因個人或者其他原因，自行提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。三是引咎辭職。指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不宜再擔(dān)任現(xiàn)職，由本人主動提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。四是責(zé)令辭職。指市委根據(jù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的表現(xiàn)，認(rèn)定其已不再適合擔(dān)任現(xiàn)職，通過一定程序責(zé)令其辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

3、領(lǐng)導(dǎo)干部降職制度。主要是指任免機(jī)關(guān)對工作能力較弱或者其他原因，不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的領(lǐng)導(dǎo)干部，予以降低職務(wù)使用的一種干部管理制度。

（二）“三制”的適用范圍

從《條例》來看，雖對“三制”作了原則性的界定，但未作具體的規(guī)定，致使操作起來難度增大，或存在人為因素。因此，明確“三制”的適用范圍，界定“三制”應(yīng)用對象的標(biāo)準(zhǔn)，就顯得非常重要。從一些地方的初步探索和我們的工作實(shí)際來說，我們認(rèn)為，“三制”主要適用于以下范圍。

1、領(lǐng)導(dǎo)干部免職制的適用范圍。

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部免職的對象主要分三類：一類是因年齡關(guān)系而免職的。達(dá)到任職年齡界限或者退休年齡界限的應(yīng)免去現(xiàn)職。第二類是因工作關(guān)系而免職的。因工作需要或其他原因，應(yīng)當(dāng)免去現(xiàn)職的；或是離職學(xué)習(xí)期限超過一年的；或因健康原因不能堅持正常工作一年以上的。第三類是因自身原因關(guān)系而免職的。是在年度、屆中、屆末考核或干部考察中，在一定范圍內(nèi)民主測評不稱職票超過三分之一、經(jīng)組織考核認(rèn)定為不稱職的；或是因自身原因受黨內(nèi)嚴(yán)重警告或行政記大過處分的；或是應(yīng)當(dāng)辭職而拒不辭職的。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有上述情形之一的，應(yīng)免去現(xiàn)職。

2、領(lǐng)導(dǎo)干部辭職、降職制的適用范圍。

黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職、降職的對象，主要分六類：第一類，因違反組織紀(jì)律或決策程序的。主要有六種情形：一是組織觀念不強(qiáng)，在領(lǐng)導(dǎo)班子中鬧無原則糾紛，嚴(yán)重影響班子團(tuán)結(jié)應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，且經(jīng)教育仍不改正的；二是執(zhí)行上級決定不力，致使一些正確的決策在規(guī)定期限內(nèi)得不到落實(shí)，給全局工作造成嚴(yán)重影響的；三是不能認(rèn)真執(zhí)行民主集中制原則和黨委（黨組）議事規(guī)則，對重大事項未經(jīng)科學(xué)論證，盲目決策或違反決策程序而給國家和集體造成重大損失應(yīng)負(fù)直接或主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的；四是違反《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》及有關(guān)規(guī)定，在干部人事工作中嚴(yán)重失誤，造成不良影響應(yīng)負(fù)直接或主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的；五是在急難險重任務(wù)面前和事關(guān)人民生命財產(chǎn)安危時脫崗的或借故推托，畏縮不前，臨陣脫逃的；拒不服從上級命令或故意為上級命令的實(shí)施設(shè)置障礙的；六是組織紀(jì)律性差，工作作風(fēng)方面存在比較嚴(yán)重問題，在群眾中反映較差的。第二類因工作能力偏弱的，主要有兩種情形：一是本地區(qū)本單位計劃生育、社會治安綜合治理等工作，連續(xù)兩年被“一票否決”，應(yīng)負(fù)直接或主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的；二是因自身原因不能完成年度工作目標(biāo)或工作任務(wù)，群眾反映較差的；由于工作不負(fù)責(zé)任致使管轄區(qū)內(nèi)發(fā)生重大惡性事件，在社會上造成不良影響的單位主要責(zé)任人和直接責(zé)任人。第三類因違風(fēng)廉政建設(shè)的，主要有八種情形：一是在黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核中，連續(xù)兩年滿意率在70%以下或在兩年內(nèi)受到紀(jì)檢、監(jiān)察等部門通報批評三次以上的單位主要負(fù)責(zé)人；二是因自身原因受黨內(nèi)警告或行政記過處分的；三是因教育管理不嚴(yán)或因領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)之便，為家屬、子女及身邊工作人員謀私利，導(dǎo)致親屬及身邊工作人員出現(xiàn)違法違紀(jì)行為，造成較大影響或后果的；四是對自身要求不嚴(yán)，個人品行不端，參與賭博、迷信、色情等活動被公安機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察部門查實(shí)的；五是不依法行政，亂集資、亂攤派、亂罰款，性質(zhì)嚴(yán)重造成嚴(yán)重影響的單位主要負(fù)責(zé)人；六是違反財經(jīng)法規(guī)、紀(jì)律性質(zhì)嚴(yán)重，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)干部任期（離任）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計認(rèn)定，負(fù)有直接責(zé)任的；七是違反領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律有關(guān)規(guī)定，利用職務(wù)之便貪圖私利，在群眾中造成較大影響的；八是被誡勉的干部，誡勉期滿無明顯改進(jìn)或一年內(nèi)兩次被誡勉的。第四類因群眾評議不過關(guān)的，主要有三種情形。一是在年度、屆中、屆末考核或干部考察中，在一定范圍內(nèi)民主測評不稱職和基本稱職票之和超過三分之一，并經(jīng)組織考核認(rèn)定存在問題確實(shí)的；二是人大代表提出質(zhì)詢，經(jīng)組織認(rèn)定存在問題確實(shí)，情節(jié)嚴(yán)重，在社會上造成較大影響的；三是屆末人事調(diào)整，領(lǐng)導(dǎo)職位全額定向推薦票少于三分之一的。第五類因政治素質(zhì)和理論水平差的，主要有兩種情形。一是思想政治素質(zhì)偏低；二是參加上級組織統(tǒng)一安排的領(lǐng)導(dǎo)干部政治理論學(xué)習(xí)或業(yè)務(wù)知識進(jìn)修，考核或考試連續(xù)兩次不合格的。第六類因健康或其他原因的。一是因身體原因不能堅持正常工作或身體狀況差、工作力不從心，難以勝任現(xiàn)任職務(wù)的；二是擔(dān)任由法定程序產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，因異地交流或內(nèi)部職務(wù)變動的。

另外，對領(lǐng)導(dǎo)干部在思想政治素質(zhì)、工作能力水平、黨風(fēng)廉政建設(shè)、群眾公認(rèn)度等方面存在問題，情節(jié)輕微，屢次發(fā)生又不夠辭職、降職、條件的，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部辭職、降職記分卡制度，對此類情形按規(guī)定進(jìn)行扣分，三年內(nèi)累計達(dá)到七分的，也應(yīng)辭職或降職。

（三）辭職、降職的程序

（1）因公辭職的程序。首先，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)向本級人民代表大會（閉會期間向人大常委會）提出辭職，然后由人民代表大會或人大常委會決定是否接受辭職。其中擔(dān)任政協(xié)常委以上職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部，因工作需要不再擔(dān)任政協(xié)中的職務(wù)的，應(yīng)書面向政協(xié)常委會提出辭職申請，經(jīng)政協(xié)常委會同意接受辭職后，報告政協(xié)全會備案。

（2）自愿辭職和引咎辭職程序。首先，由本人提出申請。辭職者必須寫出書面申請報告，并填寫《市管領(lǐng)導(dǎo)干部辭職審批表》，報任免機(jī)關(guān)審批。其次受理申請。任免機(jī)關(guān)通過組織調(diào)查、核實(shí)辭職對象的有關(guān)情況，在收到申請書之日起三個月內(nèi)予以答復(fù)。自愿辭職的，在組織調(diào)查之前，先由市委組織部對辭職對象進(jìn)行談話。引咎辭職的，應(yīng)根據(jù)本人申請書及有關(guān)部門對其作出的書面意見，經(jīng)組織調(diào)查，明確辭職對象應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。第三，討論決定。根據(jù)組織部門調(diào)查、核實(shí)的情況，由市委常委會決定是否準(zhǔn)予辭職。最后，由任免機(jī)關(guān)按規(guī)定程序辦理辭職手續(xù)。

（3）責(zé)令辭職程序。一是調(diào)查核實(shí)。對擬責(zé)令辭職對象，任免機(jī)關(guān)對其存在問題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并將核實(shí)結(jié)果與干部本人見面，聽取本人意見。二是討論決定。根據(jù)調(diào)查核實(shí)情況，由市委常委會決定是否給予責(zé)令辭職。三是下達(dá)《責(zé)令辭職通知書》。被責(zé)令辭職的干部，由任免機(jī)關(guān)向所在單位和本人下達(dá)《責(zé)令辭職通知書》，辦理辭職手續(xù)。

（4）降職的程序。對擬降職的領(lǐng)導(dǎo)干部，首先，由組織人事部門認(rèn)定降職條件并提出被降職領(lǐng)導(dǎo)干部的有關(guān)情況、降職理由以及降職后的使用建議。然后，對降職理由進(jìn)行審核并聽取擬降職干部的陳述意見。最后，由市委常委會投票表決確定，并依法任免。

（四）免職、辭職、降職后的待遇

為使領(lǐng)導(dǎo)干部“三制”順利實(shí)施，解決領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職后的待遇，也是一個關(guān)鍵性問題。要按照“能者保留待遇，庸者降下待遇”的要求，合理界定各種待遇，真正使“三制”發(fā)揮效果。從實(shí)際操作來看，應(yīng)分類管理，分別對待。一是因達(dá)到任職年齡界限或者退休年齡界限，或因健康原因不能堅持正常工作一年以上而免去職務(wù)的，可保留原職級待遇。二是因其他原因而免去職務(wù)的，除明確新的職級待遇外，不再保留原職級待遇。三是自愿辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部，任職時間滿四年，或引咎辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部，任職時間滿六年的，可視情保留原職級待遇。四是降職使用和責(zé)令辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部，其待遇按照新任職務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。五是引咎辭職、責(zé)令辭職和降職使用的領(lǐng)導(dǎo)干部，在新的崗位工作一年以上，實(shí)績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關(guān)規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職制度推行過程中容易遇到的難點(diǎn)問題及障礙性因素

根據(jù)深圳、溫嶺等各地關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職、責(zé)令辭職等方面的實(shí)際探索，結(jié)合我市《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職制度》一段時間的執(zhí)行情況來看，在該項制度的推行過程中也暴露出了一些問題和障礙性因素，歸納一下主要有以下幾個方面內(nèi)容：

1、由于受傳統(tǒng)思想觀念的影響，制度推行思想障礙較多，領(lǐng)導(dǎo)干部能下的環(huán)境較難形成。領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度歸結(jié)到底就要促進(jìn)干部下，激活干部隊伍活力，實(shí)現(xiàn)干部人才資源的優(yōu)化配置。但此項制度又直接涉及到我們廣大領(lǐng)導(dǎo)干部的切身利益和政治前途，盡管對此項工作的積極作用和發(fā)展趨勢都已有了一定的認(rèn)識，但當(dāng)真正落到干部個體和具體對象時，難免會產(chǎn)生這樣那樣的思想障礙，影響了制度的較好執(zhí)行。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的格局尚未真正形成，推行領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度還缺乏良好的社會環(huán)境和思想基礎(chǔ)。分析其原因是多方面的，但主要有以下三個方面：一是傳統(tǒng)觀念和封建思想的影響。在我國長期的傳統(tǒng)觀念來看，歷來是“上榮下辱”，再加上幾千年封建社會的影響，“官貴民賤”“官本位”等思想在我們黨員領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)中也不乏存在，社會上群眾對干部職務(wù)的升降同樣也存在著偏面認(rèn)識，一旦提升了，就認(rèn)為有出息，道喜祝賀的絡(luò)繹不絕；而一旦降下來，就認(rèn)為是犯了錯誤；從而逐步形成了領(lǐng)導(dǎo)干部不犯錯誤不下臺，不到年齡不退職的不良局面。二是長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響。在過去計劃經(jīng)濟(jì)條件下，對干部管理基本上屬于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)模式，缺少競爭性，更無憂患意識。一旦當(dāng)了領(lǐng)導(dǎo)，地位待遇隨即提高，而且很少降下來的，就象進(jìn)了“保險箱”。長此以往，有的干部就產(chǎn)生了“當(dāng)官就有權(quán)，有權(quán)就有錢”的錯誤思想。從而導(dǎo)致有些干部把當(dāng)官看得比什么都重要。三是執(zhí)行機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子思想認(rèn)識難統(tǒng)一。有些領(lǐng)導(dǎo)干部對此項工作認(rèn)識還不夠到位，也由于前面二個原因，部分領(lǐng)導(dǎo)感到“多一事不如少一事”，寧愿充當(dāng)“老好人”、不愿得罪人，一定程度上影響了執(zhí)行力度。而有的部門領(lǐng)導(dǎo)還存在一些不正確的認(rèn)識，認(rèn)為此項工作僅僅是組織部門的事情，工作不很支持，形不成執(zhí)行合力。

2、由于責(zé)任主體難歸屬、具體標(biāo)準(zhǔn)難界定，致使增加了制度執(zhí)行難度，造成了較大隨意性。首先，關(guān)于責(zé)任主體歸屬問題。由于目前我國政治體制和行政體制的其他改革措施不到位，不配套，造成了領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制的難落實(shí)，責(zé)任主體的難歸屬，而造成此問題的體制原因主要有三：一是黨政不分。由于傳統(tǒng)體制的慣性，當(dāng)前黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象還一定程度存在，有的甚至還較嚴(yán)重，出了問題，責(zé)任究竟在黨委還是在政府較難確定；二是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。縱向看，行政層次較多。橫向看，行政機(jī)構(gòu)的職能部門劃分較細(xì)，盡管機(jī)構(gòu)改革撤并了一些機(jī)構(gòu)，但部門之間職能交叉、職責(zé)不明確仍在一定程度上存在。這樣出了問題，對領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任如何追溯就帶來一定難度；三是缺乏剛性的個人負(fù)責(zé)制。我國現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制是按照不同機(jī)關(guān)、部門的不同職能分別采取了委員會制和首長制兩種形式，這樣出了問題，具體追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任時就不明確，哪些領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任？是主管領(lǐng)導(dǎo)還是分管領(lǐng)導(dǎo)？是執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)還是決策領(lǐng)導(dǎo)？是參與決策的所有領(lǐng)導(dǎo)，還是委員會的主持領(lǐng)導(dǎo)？其次，關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)界定問題。制定科學(xué)細(xì)化的制度標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任追究規(guī)則是該項制度能否順利實(shí)施的基礎(chǔ)的基礎(chǔ)，關(guān)系到該制度的實(shí)際成效和生命力。但由于受到現(xiàn)行法制體系的制約，當(dāng)前，在領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制上對過錯的性質(zhì)及輕重沒有作出明確規(guī)定的情況下，如何制定科學(xué)合理而具有可操作性的硬性指標(biāo)和量化辦法較難。領(lǐng)導(dǎo)干部哪些行為和責(zé)任需要免職，哪些必須辭職，哪些可以降職安排等等，在具體標(biāo)準(zhǔn)的裁定上都提出了實(shí)際性要求，如何做到合理合情又合法，如何加以科學(xué)界定。比如什么是過錯？辭職的前提是故意還是過失？過錯到什么程度就應(yīng)辭職，也即過錯如何量化？還有什么是“重大損失”、“重大事件”？“因盲目決策或違反決策程序給國家和集體造成重大損失”以及“由于工作不負(fù)責(zé)任致使轄區(qū)內(nèi)發(fā)生重大惡性事件”的直接責(zé)任人是否僅僅是引咎辭職就可以安然無恙了？等，諸如這些在實(shí)踐中往往難以準(zhǔn)確把握其尺度，若標(biāo)準(zhǔn)定得過粗，則制度彈性大，缺乏可操作性；若標(biāo)準(zhǔn)定得過細(xì)，則易出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的情形。同時，由于標(biāo)準(zhǔn)界定不夠清楚，會造成干部責(zé)任行為的定責(zé)不明，如將本屬于免職情形的行為作為辭職或降職對待等等。

3、由于相應(yīng)配套制度的不夠健全，給整項制度的規(guī)范化執(zhí)行帶來了不便。辭職制度是一項系統(tǒng)性工程，它牽涉到干部人事制度改革工作的方方面面，制度配套問題給整項工作提出了難題，主要是缺乏科學(xué)規(guī)范的干部評價體系、干部“下”的保障體系以及相應(yīng)的責(zé)任追究制度體系等。從目前情況來看，各地雖不同程度的出臺制訂了有關(guān)制度予以配套執(zhí)行，但從制度體系的完整性、科學(xué)性及合理化方面還存在著不少漏洞。如溫嶺市探索建立了領(lǐng)導(dǎo)干部公開承諾制度，但由于承諾目標(biāo)的科學(xué)設(shè)置較難和考核評價因主客觀條件限制也難以做到完全的客觀公正，使該項制度的實(shí)際效果打了折扣。基本上各地還是以辭職制度本身“單兵”作戰(zhàn)為主，從而影響了整項制度的全面實(shí)施和規(guī)范化水平。

4、由于制度監(jiān)督體系的相對薄弱，社會監(jiān)督氛圍難形成，造成制度執(zhí)行力度不夠。每一項制度的貫徹執(zhí)行都需要有一定的保障體系，而僅靠領(lǐng)導(dǎo)干部的自覺行為是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而其中很重要的一項內(nèi)容就是加強(qiáng)監(jiān)督，促進(jìn)制度的落實(shí)到底，才能真正實(shí)現(xiàn)制度本身所應(yīng)有的整體功能與作用。但從我市實(shí)際操作來看，對干部免職、辭職、降職等制度的執(zhí)行貫徹和落實(shí)上相對缺少有力的監(jiān)督與促進(jìn)，主要有以下幾方面問題：一是監(jiān)督意識不強(qiáng)。有些干部群眾認(rèn)為干部辭職制度僅僅是走走形式，參與意識不強(qiáng)，有的將對此項制度的執(zhí)行監(jiān)督理解為是紀(jì)檢監(jiān)察等專業(yè)部門的事情，而缺乏應(yīng)有的主動性和責(zé)任感，從而導(dǎo)致有些領(lǐng)導(dǎo)干部即使出現(xiàn)了失職現(xiàn)象，也沒有群眾反映，到最后就不了了之。二是監(jiān)督工作難到位。有些專業(yè)監(jiān)督部門雖然擔(dān)負(fù)起了一定的監(jiān)督職責(zé)，但由于干部監(jiān)督工作牽涉到領(lǐng)導(dǎo)干部的方方面面行為，環(huán)節(jié)較多，內(nèi)容比較廣泛，存在一定的監(jiān)督“盲區(qū)”，就往往使干部監(jiān)督及職能監(jiān)督工作到不了位。三是監(jiān)督制度難以真正落實(shí)。雖然從已經(jīng)建立的各項領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督制度來看，可以說基本涵蓋了領(lǐng)導(dǎo)干部工作的方方面面，比較全面詳盡了。但執(zhí)行起來，缺乏應(yīng)有的強(qiáng)制性和約束力。四是監(jiān)督工作合力難形成。各部門承擔(dān)著不同工作范疇、不同職能權(quán)限的專門監(jiān)督和管理，干部免職、辭職、降職制度羅列了領(lǐng)導(dǎo)干部不同類型的責(zé)任追究行為，要做到及時監(jiān)督、及時處理需要各相關(guān)部門的共同配合，相互溝通信息，及時反饋，形成足夠合力。但事實(shí)上，往往是各部門在具體執(zhí)行過程中，缺乏主動性，同時又沒有將聯(lián)席會議制度等干部監(jiān)督聯(lián)動機(jī)制的作用真正發(fā)揮好，導(dǎo)致了相互之間的工作脫節(jié)。

四、規(guī)范和完善領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職制度的對策措施

綜合各地關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職制度建設(shè)的探索以及我市的實(shí)際操作情況，同時考慮到干部任用制度改革又是一個循序漸進(jìn)的過程，需要不斷完善，逐步加以推進(jìn)，為此在今后工作中還需要在以下幾個方面作出努力，以進(jìn)一步健全該項制度，整體推進(jìn)該項工作。

1、加強(qiáng)宣傳，滲透理念，逐步營造一個良好的社會環(huán)境。領(lǐng)導(dǎo)干部的免職、辭職、降職直接關(guān)系到干部的切身利益，也影響到整個社會輿論和干部用人導(dǎo)向問題。因此，如何轉(zhuǎn)變認(rèn)識，更新思想觀念是關(guān)鍵。特別是隨著該項制度的不斷推進(jìn)和深化，如何真正使那些工作能力一般、實(shí)績平平的平庸者適時退出，而使那些優(yōu)秀年輕干部能有機(jī)會及早走上合適的領(lǐng)導(dǎo)崗位，能否形成干部能上能下、充滿活力和生機(jī)的用人機(jī)制，將直接影響到干部免職、辭職、降職系列制度的執(zhí)行效能。這就需要一個良好的社會輿論環(huán)境。一方面要加強(qiáng)宣傳教育。通過廣泛的宣傳，正確的引導(dǎo)，講清利害關(guān)系，增強(qiáng)大局觀念，從領(lǐng)導(dǎo)干部的一事一例說起，從制度的本質(zhì)要求來分析，把廣大干部群眾的思想觀念引導(dǎo)到正確方向上來，使有些干部群眾從不理解到理解，從理解到支持，從支持到積極倡導(dǎo)，逐漸營造統(tǒng)一協(xié)調(diào)的良好社會氛圍和共識，在全社會樹立起“干部的上與下是人才資源配置的過程”的思想，消除“官本位”“下必有過”等錯誤觀念，為制度的深化推進(jìn)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。另一方面就是在條件成熟的情況下，將干部免職、辭職、降職制度可作適當(dāng)推廣，逐步嘗試在中層干部、事業(yè)單位干部等多個領(lǐng)域進(jìn)行拓展。通過在一定范圍的推開，擴(kuò)大制度的影響面，使各個層面的干部和群眾從制度執(zhí)行的具體工作中提高認(rèn)識，從制度改革的現(xiàn)實(shí)成效中轉(zhuǎn)變觀念。

2、完善制度標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制，為領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職行為提供科學(xué)合理的衡量依據(jù)和尺度。要完善領(lǐng)導(dǎo)干部的免職、辭職、降職制度必須不斷完善與之相關(guān)的評價標(biāo)準(zhǔn)，這是一個重要前提，也是制度實(shí)體的核心內(nèi)容。我們認(rèn)為，在具體制度設(shè)計和標(biāo)準(zhǔn)制定中把握好以下幾個原則：一是普遍性和特殊性相統(tǒng)一原則。既要制定和規(guī)范統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，又要根據(jù)各部門不同的情況允許量化標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)別，同時應(yīng)根據(jù)不同類型、不同層次、不同崗位的職位特點(diǎn)，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。二是重點(diǎn)與一般相統(tǒng)一原則。既要著眼于重大事故或重大違法、違紀(jì)事件的責(zé)任追究，也要突出對日常工作業(yè)績的監(jiān)控。要根據(jù)干部的基本要求和崗位職責(zé)，制定一個涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會和政治等各個領(lǐng)域的道義標(biāo)準(zhǔn)和行為標(biāo)準(zhǔn)，確保制度執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的全面性。三是定性和定量相統(tǒng)一原則。一方面要有原則性的一般規(guī)定，從質(zhì)的規(guī)定上給出定性要求。另一方面要有具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，從操作層面制定出量化標(biāo)準(zhǔn)。四是寬嚴(yán)適度原則。要正確區(qū)分與法律責(zé)任的界限，處理好制度責(zé)任追究與法律責(zé)任追究及黨紀(jì)處分責(zé)任追究之間的關(guān)系，防止出現(xiàn)利用免職、辭職等來逃避法律或黨紀(jì)處罰。此外，在具體制度制訂、標(biāo)準(zhǔn)界定及執(zhí)行程序規(guī)定上還應(yīng)嚴(yán)格堅持公開、民主、平等原則，應(yīng)多渠道、多層面地征求意見，聽取方方面面的建議，提高整項制度的客觀性和公認(rèn)度。

3、建立完善相關(guān)配套制度，整體推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職制度的不斷深化。該項制度要取得進(jìn)一步的深化，相關(guān)措施和機(jī)制的配套至關(guān)重要，這是保障。領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職制度作為一項系統(tǒng)復(fù)雜工程，要真正起到預(yù)期的成效，必須有相關(guān)的制度作配套。著重要在以下幾個方面作進(jìn)一步的深化和完善：一是要完善干部考核評價機(jī)制。嘗試分類考核評價制辦法,細(xì)化考核辦法、量化考核指標(biāo)、完善考核監(jiān)督，不斷改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度。優(yōu)化考核主體，積極吸收相關(guān)職能部門特別是專業(yè)評估部門和人民群眾代表納入到綜合考評機(jī)構(gòu)中來，以提高考核主體的專業(yè)性和公正性；在評價標(biāo)準(zhǔn)上要注重實(shí)績考核，以是否有利于地方經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，是否有利于最廣大人民的根本利益作為考核評價準(zhǔn)繩；在考核制度建設(shè)上，要進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部崗位職責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)責(zé)任制；要不斷創(chuàng)新干部考核方法，實(shí)施全方位“立體化考核”，即在聽取領(lǐng)導(dǎo)公開述職自我評價的基礎(chǔ)上，廣泛聽取干部群眾、綜合部門及紀(jì)檢執(zhí)法部門等方面的多種意見，實(shí)行干部考認(rèn)證辦法，把考核結(jié)果適時反饋給基層群眾和相關(guān)部門，將干部考核評價權(quán)交給群眾，以此來增強(qiáng)干部考核的科學(xué)性和公開性。二是要完善領(lǐng)導(dǎo)干部辭職、降職記分卡制度。記分卡制度的制訂主要針對領(lǐng)導(dǎo)干部在思想政治素質(zhì)、工作能力水平、黨風(fēng)廉政建設(shè)、群眾公認(rèn)度等方面存在問題，但在責(zé)任定性上還夠不上辭職和降職標(biāo)準(zhǔn)，相對造成后果或行為情節(jié)較輕的情形，以扣分累計為手段，根據(jù)不同情形，按不同分值扣分，累計達(dá)到一定分值，必須辭去職務(wù)或降職使用。該制度有效彌補(bǔ)了領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職制度的許多不足，很有針對性和實(shí)用性。三是完善誡免制、試用期制、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理制度，逐步試行領(lǐng)導(dǎo)干部任期制。通過制度的配套完善，逐步構(gòu)建一整套科學(xué)、合理的有效制度體系，從而促進(jìn)干部能上能下的規(guī)范化管理，形成操作規(guī)范、運(yùn)作有序的干部正常退出機(jī)制。四是建立健全有效的保障機(jī)制。一方面要認(rèn)真做好退下來干部的談心溝通，及時化解他們的思想顧慮，正確對待領(lǐng)導(dǎo)干部的進(jìn)、退、留、轉(zhuǎn)問題，真正使他們辭的放心，降的安心。同時對調(diào)整下來的干部要定期不定期的走訪，了解其思想工作情況，做好幫帶管理工作。另一方面要客觀分析制訂領(lǐng)導(dǎo)干部退下來后的相關(guān)待遇政策，根據(jù)本人任職時間等因素出臺較為科學(xué)合理的待遇標(biāo)準(zhǔn)。對有實(shí)際困難的干部要盡可能的幫助解決，從而消除其后顧之憂。其次，組織上要積極拓寬安置渠道，豐富安置方法，給退下來干部盡力創(chuàng)造寬松的安置環(huán)境，使他們下的順心。在重新?lián)駱I(yè)和擇崗上留有足夠的空間和機(jī)會，轉(zhuǎn)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、轉(zhuǎn)任非常設(shè)性機(jī)構(gòu)或社團(tuán)組織、社區(qū)等領(lǐng)導(dǎo)崗位，充分發(fā)揮個人所長，倡導(dǎo)下企業(yè)從事經(jīng)濟(jì)工作或?qū)ｉT參與招商引資等都不失為較好的途徑。同時還可通過待崗學(xué)習(xí)或業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，增長才干。對調(diào)整下來的領(lǐng)導(dǎo)干部，如在一到二年里工作實(shí)績突出，且符合重新提拔條件，可以重新走上領(lǐng)導(dǎo)崗位或提拔使用，這也是干部能上能下的要求。

4、著力構(gòu)建制度監(jiān)督體系，加大制度執(zhí)行力度，確保制度的落實(shí)到位。一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究的監(jiān)督。健全干部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、加大干部監(jiān)督管理力度。通過領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督聯(lián)席會議制度等形式，實(shí)現(xiàn)干部監(jiān)督信息的及時交流溝通，做好匯總分析，提出具體處理意見。通過推行領(lǐng)導(dǎo)干部公開承諾制度，就其領(lǐng)導(dǎo)崗位的職責(zé)和任務(wù)向社會和群眾作出公開承諾，以進(jìn)一步接受社會和群眾的監(jiān)督，從而達(dá)到強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部自我監(jiān)督和公眾監(jiān)督的作用。二是強(qiáng)化社會輿論的監(jiān)督。社會輿論監(jiān)督對于領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理起著重要的作用，尤其是新聞媒體的監(jiān)督。從西方一些國家許多行政領(lǐng)導(dǎo)引咎辭職的案例來分析，在辭職過程當(dāng)中，輿論和媒體監(jiān)督起到了積極的推動作用，許多人都是因自身在工作或生活上的種種不良行為而受到了社會輿論的沖擊，強(qiáng)大壓力情況下，而主動提出辭職的。為此，要實(shí)行政務(wù)公開，讓領(lǐng)導(dǎo)干部的行政行為在“陽光”下運(yùn)作，只有讓社會群眾了解了領(lǐng)導(dǎo)干部在做什么，該做些什么，如何做，他們才能對領(lǐng)導(dǎo)干部的工作行為作出一個客觀公正的評判，也才能實(shí)現(xiàn)社會輿論正確有效的監(jiān)督。三是強(qiáng)化執(zhí)行部門和權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。組織部門或其他權(quán)力機(jī)關(guān)賦有干部免職、辭職、降職的執(zhí)行權(quán)力，同樣也賦予了部門監(jiān)督的職責(zé)，對領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職和降職行為承擔(dān)了重要的監(jiān)督任務(wù)。通過他們來強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部及其失職行為的監(jiān)督，加大制度執(zhí)行力度，是該項制度是否能真正落到實(shí)處的關(guān)鍵一環(huán)。在整項制度推行工作中，只有嚴(yán)格執(zhí)行，嚴(yán)格監(jiān)督，其制度本身的功能才能實(shí)施到位。