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編者按：本文主要從加強基層政權建設，保證人民當家做主的權力，明確提出“完善鄉鎮人民代表大會制度”；鄉鎮人大制度的法律建構及現狀；鄉鎮人大制度建設的缺失；完善鄉鎮人大制度的思考；進行講述。其中包括：鄉鎮人大法律制度構建走過了曲折發展的歷程、鄉鎮人民代表大會制度的基本內容包括以下幾個方面、文化觀念缺失、法律設計的缺失、堅持與完善鄉鎮人大制度，必須創新機制，把黨的領導、人民當家做主和依法治國統一于鄉鎮人大建設的實踐，切實保證人民當家做主的權利、法律實踐中的缺失、堅持和改善黨的領導、加強人大自身建設、落實依法治國的基本方略等，具體材料詳見：

改革開放以來，黨和國家高度重視擴大發展基層民主，加強基層政權建設，保證人民當家做主的權力，明確提出“完善鄉鎮人民代表大會制度”。本文擬就鄉鎮人大的構建現狀、欠缺、完善做一探討。

一、鄉鎮人大制度的法律建構及現狀

鄉鎮人大法律制度構建走過了曲折發展的歷程。**年9月全國政協通過的起臨時憲法作用的《共同綱領》和**年12月政務院頒布的《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》，拉開了鄉鎮人大法制建設的序幕?！敖刂沟?*年底，全國農村無論新區老區，一般都召開了農民代表大會和鄉人民代表會議?！保n延龍：《中華人民共和國法制通史》，中共中央黨校出版社1998年版，第53—54頁）實現了由鄉人民代表會議向人民代表大會制度的過渡。**年9月，我國第一部社會主義憲法頒布，向世界莊嚴宣告：中華人民共和國一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國和地方各級人民代表大會。地方各級人民代表大會“都是地方國家權力機關”。這標志著我國鄉鎮人民代表大會制度正式建立，也是鄉鎮人大史上的第一塊里程碑。十年“”，基層民主政治出現大倒退，**年憲法和地方組織法重新恢復了鄉鎮人大和政府體制。人大任期由建國后的2年改為3年。這是鄉鎮人大法制史上的第二塊里程碑。從此，鄉鎮人大邁上依法、健康發展的軌道。**年地方組織法修正案對鄉鎮人大會議召集又有歷史性突破，改歷來由政府召集為人大主席團主持、召集會議，行使職權程序更加規范。**年6月至**年12月，全國已有25個省（市、區）人大常委會制定了《鄉鎮人民代表大會（主席團）工作條例》。**年全國人大常委會根據地方經驗修改地方組織法，鄉鎮設立人大主席、副主席，填補了鄉鎮人大閉會期間行使權力的空白，迎來鄉鎮人大建設的繁榮與發展,這是鄉鎮人大史上的第三塊里程碑。20**年統一人大任期。目前,我國鄉鎮人大基本形成了由根本大法、基本法、地方法規配套的法律制度體系。

鄉鎮人民代表大會制度的基本內容包括以下幾個方面：

鄉鎮人大的性質和地位?，F行憲法、法律和地方法規都明確規定，鄉鎮人民代表大會是地方國家權力機關。鄉鎮人民政府由鄉鎮人大選舉產生，對人大負責，受人大監督。人大由人民選舉，對人民負責，受人民監督，充分體現了一切權利屬于人民的本質。

鄉鎮人大組織和任期。鄉鎮人大由選民直接、無記名投票選舉代表組成，一般40人至130人，在本鄉鎮行使國家權力。為保證更好地行使權力，鄉鎮人大選舉產生5人至15人主席團，同時選舉產生鄉鎮人大主席1人、副主席1至2人，**等省設常務主席、副主席，**等省還規定配備人或專職工作人員。鄉鎮人大任期統一為5年，可連選連任。

鄉鎮人大職權及行使程序?！兜胤浇M織法》第9條和第10條規定了鄉鎮人大十四項職權，可劃分為五大類：保證憲法法律和上級決議執行權、本行政區內重大事項決定權、人事任免權、監督權、公共利益公民權益保護保障權。人大集體行使職權，程序主要是開會，一年至少召開一次人大會議；有14個?。ㄊ小^）規定3個月或6個月至少召開一次主席團會議。根據需要還可召開臨時會議。行使職權方式還包括提出議案、討論通過議案、決定人選、提出質詢、詢問、評議、檢查、批評、建議等。

鄉鎮人大代表制度。鄉鎮人大代表有權出席會議、參與本鄉鎮重大事項決策，提出議案、質詢案、罷免案，提出批評、建議和意見，享有言論免責權、人身特別保護權、物質保障權等。同時履行密切聯系群眾、聽取和反映群眾意見和要求、接受選民監督等義務。

二、鄉鎮人大制度建設的缺失

隨著我國經濟社會的發展和人民民主法治意識的增強及政治參與積極性的提高，鄉鎮人大制度建設和工作中存在的矛盾和問題愈顯突出。具體表現在以下幾個方面：

1.文化觀念缺失。一是“新議行合一論”，表現為鄉鎮政府超越、支配、領導人大；二是“黨政合一論”，表現為鄉鎮黨委或黨政聯席會決定本鄉鎮重大問題，往往是“黨委決定，政府執行，人大靠邊”；三是“地位邊緣論”，這種觀念不把人大看作國家權力機關，而看作可有可無的政府一個工作部門；四是“取消論”，這種觀念視人大監督政府為“找茬”“挑刺”。這些似是而非或錯誤的觀念，掩蓋了鄉鎮人大的本質和功能，阻滯了鄉鎮人大職能的發揮。

2.法律設計的缺失。一是黨政權力重疊。鄉鎮黨委與人大職權重疊，易導致以黨代政，使人大功能弱化。二是鄉鎮人大主席團地位和性質在國家立法中尚屬空白，地方法規規定又不統一，致使人大職能難以發揮。三是鄉鎮人大法律規范結構失衡。有行為模式，無行為后果，有權力無責任；柔性強，剛性差，難以有效執行。四是監督權過于原則，啟動困難，可操作性差，質詢罷免基本是紙上談兵。

3.法律實踐中的缺失。一是憲政基層權力運行機制結構失衡。憲法規定，我國鄉鎮政權是黨領導的“一會（人大）一府（政府）”制的政權體制，實踐中往往是黨委領導下的“一府一會”制，不是人大領導政府，而是政府支配人大。造成這種情況的原因主要是政府直接受黨委領導，形成“黨委決定、政府執行”的局面。有的政府只對黨委負責，而不顧及人大的權力和地位。二是選舉制度有缺失。法律規定，鄉鎮人大實行直接、差額選舉原則，實踐中群眾代表名額往往被干部擠占，差額選舉也往往被“陪選”架空或扭曲。三是組織制度有缺失。法律規定，鄉鎮人大主席、副主席和主席團成員不得擔任行政職務。筆者調查中卻發現：90%的人大主席、副主席兼任行政職務，抓行政管理工作，無暇顧及人大自身工作；90%以上鄉鎮長兼任鄉鎮主席團成員，形成政府自己監督自己的局面。四是人大會議制度不落實。人大是集體行使權力制，法定一年至少召開一次人大會議和四次主席團會議。筆者調查卻發現有20%—80%不落實，臨時會議更是稀少。有的即使召開，也存在會期時間短、質量不高等問題。用代表的話說，是“一晌會，兩頓飯，想發言，沒時間。”五是職權不到位。法定的十四項職權，人民滿意度最高的選舉權也不到調查的80%，最差的監督權為33.66%。重大事項決定權被取代，保護保障權相對較弱。六是經費保障不到位。調查發現，33.2%鄉鎮沒列入財政預算，44.64%鄉鎮不能滿足工作需要。東部稍好些，西部省份較差。

三、完善鄉鎮人大制度的思考

堅持與完善鄉鎮人大制度，必須創新機制，把黨的領導、人民當家做主和依法治國統一于鄉鎮人大建設的實踐，切實保證人民當家做主的權利。

1.堅持和改善黨的領導。黨的領導是堅持和完善鄉鎮人大制度的根本保障?；鶎狱h委對鄉鎮政權機關領導的責任應放在制定大政方針、指明方向道路上，放在研究憲法法律如何落實到本地的步驟方式上，放在提高政權威信上。具體方式有：一是討論決定本鄉鎮重大事項。但凡法定由人大決議決定的或涉及公民切身利益的事項，建議都要由政權機關依法做出決定。二是在鄉鎮人大中建立隸屬于鄉鎮黨委的黨組織；選配好人大干部，黨委書記一般不兼任人大主席，以便黨委書記想大事、謀全局、協調各方。三是基層黨委要切實把人大工作列入議事日程，分析研究人大工作，解決實際問題；加強對代表的培訓教育，提高其政治業務素質，保證人大代表和人大干部的知情權、參與權、決策權、監督權。四是黨必須在憲法法律范圍內活動，支持人大依法履行職責，保證人大代表依法行使職權和人大正常工作的物質與環境條件，正確處理黨政關系。

2.加強人大自身建設。加強鄉鎮人大自身建設，是完善人大制度、保證人民當家做主的中心環節。首先，要加強人大思想建設。要用科學理論特別是當代中國馬克思主義理論武裝人大的頭腦，增強人大的責任感、使命感，發揮積極性、主動性、創造性。自覺接受黨的領導，善于使黨的主張經過法定程序成為國家意志，努力使黨推薦的候選人進入政權機關。同時，人大代表還應樹立主人翁意識，自覺行使立法權、監督權。其次，加強鄉鎮人大組織建設。擴大一線勞動群眾代表比例，加強學習，提高素質；依法設立人大專職主席、副主席，選配專干或秘書；人大主席團成員與政府組成人員不交叉任職，各司其職，單項制約。再次，鄉鎮人大要敢于和善于依法行使職權，嚴格依法辦事，按期召開人民代表大會和主席團會議，努力提高會議質量；閉會期間圍繞大局工作，組織代表開展評議、檢查、調查、走訪等各種有益的活動。最后，加強作風建設。人大代表應模范遵守憲法和法律，與人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為他們服務。

3.落實依法治國的基本方略。首先，加強立法，創新鄉鎮人大法律制度。一是創新選舉制度。把選舉權真正交給群眾，擴大候選人比例，在總結試點經驗基礎上，逐步推進代表“海選”或直選鄉鎮長。二是創新組織制度。確認鄉鎮人大主席團為常設機構；人大主席副主席不得兼任行政職務，正副鄉鎮長也不得兼任主席團職務。三是創新人大會議制度，一年至少召開兩次人民代表大會會議，鄉鎮人大主席團每3個月至少召開一次會議，根據需要隨時召開臨時會議；界定會期時間，保障會議質量。四是創新人大主席團閉會期間的權限、程序，防止權力流失。五是創新人大制度的法律責任機制，增強法律剛性，以保證法律的權威性。六是創新鄉鎮人大制度體系，將地方《鄉鎮人大工作條例》整合上升為法律，等等。其次，保證憲法和法律的實施，維護鄉鎮人大尊嚴和威權。鄉鎮人大要帶頭嚴格依法行使職權，維護憲法法律尊嚴；同時，黨委要領導、支持、保證人大依法履行職責，帶頭維護人大權威。鄉鎮政府要嚴格依法行政，把對人大負責與對黨委負責統一起來，自覺接受人大監督。最后，加強法制教育，牢固樹立社會主義法治理念。