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根據《浙江省人民政府關于全面進行農村綜合改革的通知》（浙政發[20*]21號）和《中共*市委、*市人民政府關于全面進行農村綜合改革的通知》（湖委發[20*]22號）的要求，為扎實推進社會主義新農村建設，結合我區實際情況，特制定本工作意見。

一、指導思想

我區農村綜合改革工作的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，以建設社會主義新農村為目標，以進一步解放和發展農村生產力為主線，堅持統籌城鄉發展重點，突出體制機制創新關鍵，體現社會和諧發展要求，突破影響農村經濟社會發展的體制障礙和制度束縛，建立健全精干高效的鄉鎮行政管理體制和覆蓋城鄉的公共財政制度，著力化解影響農村改革、發展、穩定的深層次矛盾和問題，加快推進全面小康社會建設。

二、基本原則

我區農村綜合改革工作的基本原則是：

（一）堅持探索創新、積極穩妥的原則。妥善處理改革、發展與穩定的關系，突破傳統的思維方式和固有的管理模式，充分考慮改革的承受度和政策的連續性，創造性地推進農村綜合改革。

（二）堅持系統配套、重點突破的原則。堅持統籌安排，鞏固完善已改的、探索突破未改的，著力解決鄉鎮職能轉變和權責不一問題，切實解決農村經濟社會發展中體制性、機制性矛盾比較突出的問題。

（三）堅持依法辦事、注重實效的原則。嚴格按照國家法律法規辦事，堅持因地制宜，從實際出發，確保改革依法有序、取得實效。

三、改革內容

（一）穩妥推進鄉鎮機構改革

圍繞建設社會主義新農村，按照強化公共服務、嚴格依法辦事和提高行政效率的要求，以“界定職能、理順關系、強化功能、增強活力”為重點，創新體制機制，加強農村社會管理和公共服務，建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制。

1．明確職能定位，正確履行職責。鄉鎮是國家政權的基礎，承擔著促進經濟發展、加強社會管理、搞好公共服務、維護社會穩定等重大任務。具體職責為：一是宣傳貫徹執行黨的路線方針政策和國家法律法規，結合本地實際，切實加強黨對農村工作的領導和基層政權建設，鞏固黨在農村的執政基礎；二是制訂實施本行政區域經濟社會發展和村鎮建設等各項規劃，改善經濟社會發展和人民生活環境，推進社會主義新農村建設；三是指導農村經濟發展，推進農村經濟結構調整和增長方式轉變，組織引導農村富余勞動力轉移，促進農民增收；四是加強黨的思想建設、組織建設、作風建設和制度建設，貫徹黨的統戰工作方針以及民族、宗教、僑臺等政策，指導工會、共青團、婦聯等群團工作和人民武裝工作；五是抓好教育、科技、文化、衛生、體育、人口和計劃生育、土地承包等工作，切實做好民政事務、救濟救助、就業培訓、社會保障、勞動關系協調和新型合作醫療實施等工作，促進農村社會事業發展；六是加強鄉鎮財政管理，做好經濟社會統計和村級財務內審監督工作，建立健全減輕農民負擔的監督管理機制；七是推進基層民主法制建設，指導村（居）民委員會工作，加強社會治安綜合治理，強化信訪、調解工作，化解農村社會矛盾，保護群眾合法權益，維護農村社會和諧穩定；八是完成法律、法規、規章規定的其他事項和上級黨委、政府下達的各項任務。

2．綜合內設機構，整合事業站所。鄉鎮機構設置要按照“精簡、統一、效能”的原則，綜合鄉鎮人口規模、區域特征、經濟和社會發展水平等因素，統籌考慮，優化整合，綜合設置。鄉鎮內設機構一般設置為黨政綜合辦公室（人大辦公室）、經濟發展辦公室（財政辦公室）、社會管理辦公室（計劃生育辦公室）、村鎮建設辦公室（招投標管理中心）、綜合治理辦公室（司法辦公室、信訪辦公室）等五個內設機構。少數人口特別多、經濟特別發達的鄉鎮可根據實際需要，適當增設1一2個內設機構。適度整合事業站所，鄉鎮事業單位一般設置為經濟建設服務中心(安全生產管理中心)、公共管理服務中心（綜合行政執法中心）、財政管理服務中心、農技推廣服務中心。少數人口特別多、經濟特別發達的鄉鎮可適當增加1—2個事業單位。各鄉鎮在設置“四中心”的基礎上，可根據實際工作需要，適當增設若干個工作機構。

3．理順區、鄉鎮關系，明確職責權限。按照權責一致和依法行政的原則，合理界定區、鄉鎮兩級政府的職責權限。鄉鎮要嚴格按照職能定位，認真履行職責，強化管理和服務。區委、區政府要進一步改進和創新對鄉鎮工作的管理方式，建立和完善與鄉鎮職能相適應的鄉鎮工作目標責任制和工作考核評價體系，建立鄉鎮對區級政府有關部門工作的評價機制，形成區、鄉鎮兩級運轉協調的工作機制。區級政府部門需要鄉鎮政府配合并承擔相關責任的，明確權利義務關系，賦予相應的辦事權限，尤其是在安全生產、環境保護、市場監管、村鎮規劃與建設、公共衛生、食品安全、勞動與社會保障、水政水務、土地管理等領域，區級政府可賦予鄉鎮政府一定的監督管理職能和必要的行政處罰權，并落實相關責任。

4．精簡領導職數，提倡交叉兼職。精簡鄉鎮領導職數，鄉鎮領導班子成員實行交叉兼職。根據我區工作實際和鄉鎮領導班子任職現狀，鄉鎮黨政班子職數一般掌握在7-9職，少數人口特別多、經濟特別發達的鄉鎮可適當增加1-2個職數。

5．核定人員編制，實行崗位管理。根據中央和省、市有關要求，按照“精簡、效能”的原則，重新核定鄉鎮行政和事業編制，實行控制總量、嚴格管理，保持平穩。同時，對全區鄉鎮所有在編人員實行全員崗位管理辦法。其中，鄉鎮行政編制人員全部納入到各綜合辦公室實行崗位管理；鄉鎮事業編制人員全部納入各中心統一管理，實行全員聘用制。

6．通過雙向選擇，實行競爭上崗。全區鄉鎮機關和事業單位工作人員一律要求通過雙向選擇，實行競爭上崗，提倡一人多崗。同時，對有志于經濟建設第一線的人員，鼓勵發揮特長，自主創業、自謀職業，各得其所、各盡所能。

（二）深化農村義務教育管理體制改革

要進一步貫徹落實“在國務院領導下、由地方政府負責、分級管理、以縣為主的管理體制”，全面加強以農村為重點的基礎教育，加快中心鄉鎮教育設施建設，進一步完善農村義務教育經費投入保障機制，建立起區、鄉鎮兩級政府責任明確、財政分級投入、經費穩定增長、管理以區為主的工作體制，促進城鄉教育均衡發展。

1．明確區、鄉鎮管理責任。區人民政府對全區農村義務教育負有主要責任。負責制定全區農村義務教育發展規劃，組織實施農村義務教育，合理調整農村中小學布局；核定農村中小學教職工編制，負責農村中小學校長和教職工的管理；調整本級財政支出結構，增加教育經費預算，合理安排使用上級轉移支付資金，確保按時足額統一發放教職工工資；統籌安排農村中小學公用經費，逐步改善辦學條件和逐步提高教師待遇；指導農村中小學的教育教學工作；維護學校的治安安全和正常教學秩序。

鄉鎮人民政府繼續承擔農村九年制義務教育的辦學責任。根據全區農村義務教育發展規劃，制定并組織實施本鄉鎮義務教育發展規劃，按規定負責學校建設項目的資金籌措和組織實施，負責農村中小學危房改造；嚴格控制義務教育階段學生輟學；負責治理校園周邊環境、維護學校治安安全和正常的教學秩序。

2．完善農村義務教育經費投入保障機制。區財政要按照建立公共財政的要求，調整支出結構，進一步統籌財力，擔負起農村教育投入的主要責任，加大對教育的財政保障力度，依法確保教育經費“三個增長”、“兩個提高”。多渠道籌措資金，加大對教育的投入，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍。新增教育經費主要用于農村，在確保農村義務教育投入的同時，增加對農民培訓的經費投入。鄉鎮政府要繼續承擔在農村學校教育基本建設、逐步提高教師福利等方面的責任和義務，改善和提高農村中小學辦學條件。

3．深化教育事業改革。按照“初中向中心鎮集中，中心小學、幼兒園向鄉鎮所在地和中心村集中”的原則，進一步完善農村中小學布局調整規劃。擴大優質教育資源的覆蓋，深化教師人事制度改革，加強農村中小學編制管理，鼓勵城鎮教師向農村學校流動，配強農村學校師資力量，提升農村教師隊伍教學水平。深化農村教育教學改革，加強新課程實驗，逐步建立與新課程相適應的教育教學管理制度和評價制度，全面加強素質教育。認真落實中央、省、市有關義務教育的相關政策，鞏固提高九年義務教育，擴大和普及十五年教育，從20*年秋季起，全區城鄉義務教育階段學生免收雜費。進一步完善農村困難家庭學生補助政策，繼續抓好農村教育“四項工程”。

（三）深化鄉鎮財政體制改革

按照建立公共財政框架目標和事權財權相對應的要求，進一步深化區對鄉鎮的財政管理方式改革，努力形成有利于促進鄉鎮財政收入增長、有序規范鄉鎮財政支出、有效防范鄉鎮財政風險、有力促進鄉鎮經濟發展新的鄉鎮財政管理體系。全面界定區、鄉鎮財政管理的職能，進一步明確區、鄉鎮的責任和義務，采取“收入歸集、預算分編、指標控制、帳戶特設、分級監管”的運作方式，規范鄉鎮財政的支出項目和支出范圍，嚴格支出順序，實行部門預算管理；堅持和完善區、鄉鎮財政結算體制、鄉鎮的預算分配權、鄉鎮資金的所有權和使用權及財務審批權、鄉鎮的獨立核算主體、鄉鎮內部財務管理職責、鄉鎮債權債務關系“六不變”；堅持鄉鎮資金所有權和使用權與管理權、核算權與監督權、收入環節與支出環節“三分離”，健全完善區對鄉鎮的財政管理體制。加快構建公共財政框架，鼓勵鄉鎮培植財源，逐步加大財政轉移支付的力度，保證鄉鎮必需的公共支出和必要的運轉經費。適當調整農村教育費附加區、鄉鎮分成比例。

（四）加強鄉鎮村兩級債務管理

按照“摸清底數，明確責任，逐步化解，制止新債”的要求，積極穩妥地開展化解鄉鎮村、不良債務工作。

1．清查核實。認真開展債務核查，全面摸清債權、債務底數，在分清債務性質的基礎上，按照區別對待、分類化解的原則，分清債務責任，落實償債責任和計劃，制定化解鄉鎮債務的具體政策措施。

2．制止新債。按照《國務院關于20*年深化農村稅費改革試點工作的通知》（國發〔20*〕24號）、《國務院辦公廳關于堅決制止發生新的鄉村債務有關問題的通知》（國辦發〔20*〕39號）、《浙江省人民政府關于加強地方政府性債務管理的通知》（浙政發〔20*〕5號）、《浙江省人民政府辦公廳關于印發浙江省地方政府性債務管理暫行辦法的通知》（浙政辦發〔20*〕6號）、《*市人民政府關于加強鄉鎮政府性債務管理的意見》（湖政發〔20*〕60號）、《*區人民政府關于加強鄉鎮政府性債務管理的意見》（吳政發〔20*〕34號）精神，制定嚴格控制新債的政策規定,制止鄉鎮、村新債的發生。對違反規定造成新的債務的責任人，要依法依紀處理。

3．逐步化解。各鄉鎮要千方百計籌措和安排資金，區財政將按有關政策規定，對鄉鎮、村消化公益性負債給予適當獎勵，力爭用三年時間消化鄉鎮現有教育債務，并化解部分其他公益性債務。建立健全鄉鎮政府性債務收支計劃、統計、報告和統一歸口管理等制度，構建鄉鎮政府性債務風險預警體系，建立鄉鎮政府性債務償還責任制，切實加強鄉鎮政府性債務預警監控。

（五）建立村級組織運轉保障機制

進一步加大政府支持村級組織的力度，扶持發展村級集體經濟，引導農民參與農村生產公益事業建設，確保村級組織正常運轉和農村生產公益事業不斷發展。

1．建立財政扶持村級組織運轉的補助辦法。建立政府財政補助制度，保障村級組織正常運轉的必要開支。從20*年起，區、鄉鎮兩級財政按1：1比例每年安排一定的扶持資金，對地處邊緣、歷史負債較重、收入來源較少、已影響正常工作運轉且工作努力的經濟薄弱村給予每年4－8萬元的資金補助。

2．推進村級組織規范化建設。認真貫徹落實《浙江省村級組織工作規則》（試行）和《*區關于進一步加強村級領導班子和村干部隊伍建設的暫行規定》，規范村級組織的議事決策程序、運行規則和村級事務的民主管理、民主監督，促進村級組織運行規范化、村民自治法制化和民主監督程序化，健全和完善村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。進一步完善村務公開的內容、方式和程序，加強村級財務管理。嚴格依法加強村集體資產、建設工程、經濟合同的管理。

3．完善“一事一議”制度。從20*年起，取消向農民收取村公益事業金，對村公益項目所需的投資投勞，推行“一事一議”辦法，對由鄉鎮牽頭組織興辦跨村的社會公共事業和公益事業需要農民籌資籌勞的，由各村分別實施“一事一議”，區、鄉鎮財政根據項目性質給予專項資金補助；對因興辦村集體公益事業需向村民籌資籌勞的，在“一事一議”的同時，提請鄉鎮人民政府備案。并按村務公開和民主管理的程序在村務公開欄內公開。

三、時間步驟

這次農村綜合改革試點工作，時間緊、任務重、要求高、責任大，必須精心組織，周密安排，穩妥推進，分三個階段組織實施：

（一）宣傳發動階段（3月至6月）。主要是調查摸底，制定工作意見、具體改革方案和相關配套改革政策。對我區農村綜合改革有關問題進行深入調查研究，全面摸清當前阻礙農村生產力進一步發展的體制性、機制性矛盾和突出問題，剖析原因，探索解決這些問題的有效辦法。通過綜合分析，廣泛征求各方意見，出臺相關配套改革政策。

（二）組織實施階段（7月至10月）。主要是全面推進農村綜合改革工作。各鄉鎮、各有關部門要按照《意見》總體要求和具體目標，因地制宜，扎實推進，基本完成農村改革各項任務。各成員單位要各司其職，各負其責，全程參與，督辦指導。

（三）檢查總結階段（11月至12月）。主要是檢查驗收，完善提高，總結經驗。各鄉鎮要認真搞好自查總結，區領導小組組織全面驗收，監督檢查農村綜合改革工作進展情況，認真總結農村綜合改革的階段性成果，進一步完善政策措施，建立鞏固改革成果的長效機制。

四、工作要求

（一）加強組織領導。農村綜合改革工作，是一項嚴肅的政治任務，政策性強，工作量大。各鄉鎮、各有關部門必須以高度的責任感，把農村綜合改革工作列入重要議事日程，擺到突出位置，落實工作責任，傾注精力抓緊抓好，切實做到黨委政府統一部署，領導小組齊抓共管，成員單位各負其責，相關部門密切配合的工作機制。鄉鎮要相應成立領導機構，組建工作班子，黨委書記是改革的第一責任人。各鄉鎮、各有關部門領導要深入基層，廣泛聽取干部群眾的意見、建議，切實解決工作中存在的問題，為農村綜合改革工作提供堅強有力的組織和領導保證。

（二）堅持規范運作。農村綜合改革工作涉及干部職工的切身利益，在改革過程中必須做到公開透明，規范運作。要嚴格執行政策，明確中央和省、市、區委關于農村綜合改革工作的指導思想、改革原則、改革目標，堅定不移地執行各項改革政策，確保改革的嚴肅性。要公開透明，從方案的制定到競爭上崗的操作、分流人員的確定，都要遵循公開、公平、公正的原則，嚴禁暗箱操作，自覺接受廣大干部群眾的監督。要堅持依法行政，按法律程序辦事。

（三）搞好部門協調。各級各部門要站在講政治、講大局的高度，自覺服從農村綜合改革的總體安排，嚴格執行改革的各項政策，充分發揮各自的職能作用，主動參與改革，以實際行動積極支持改革。組織、人事、財政、教育、農經等部門要各負其責，精心組織實施。各職能部門要圍繞改革工作，無償提供優質高效的服務。

（四）切實加強宣傳。要廣泛宣傳農村綜合改革的重大意義，深入細致地做好干部群眾的思想工作，并把它貫穿于改革的全過程，讓廣大干部和群眾認清改革的重要性，避免不必要的社會矛盾，消除不安定的隱患，確保農村綜合改革工作積極穩妥地推進。要處理好改革與發展的關系，及時掌握干部的思想動態，完善配套措施，真正做到農村綜合改革思想不散、秩序不亂、后患不留、工作不斷、活力常新。

（五）嚴肅改革紀律。要嚴肅政治紀律，確保政令暢通、令行禁止；要嚴肅組織人事紀律，嚴禁暗箱操作和任人唯親，嚴禁突擊提拔和調動干部；要嚴肅財經紀律，不準借改革之機，轉移資金、私分錢物、揮霍浪費和侵吞公有財產。對違反上述規定的，要依法依紀從嚴查處。