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為加快建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的醫(yī)藥衛(wèi)生體制,滿足人民群眾不同層次的醫(yī)療保健需求,進一步落實《浙江省人民政府關于推進城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》(浙政發(fā)〔20*〕10號)提出的目標任務,現(xiàn)就深化我省醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革提出如下意見,請認真貫徹執(zhí)行。

一、指導思想和基本原則

深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導思想是:以“三個代表”重要思想為指導,以建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的醫(yī)藥衛(wèi)生體制為目標,尊重醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展規(guī)律,充分發(fā)揮市場機制的作用,破除壟斷體制,引入競爭機制,優(yōu)化衛(wèi)生資源配置,增強醫(yī)療機構的生機和活力,營造公平、有序的競爭環(huán)境,促進醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)快速發(fā)展,使人民群眾享有質(zhì)量優(yōu)良、費用合理的醫(yī)療服務。

深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的基本原則是:堅持政府履行衛(wèi)生職責與運用市場機制興辦衛(wèi)生事業(yè)相結合,合理確定政府舉辦醫(yī)療機構的數(shù)量與規(guī)模,積極引導社會資本進入醫(yī)療衛(wèi)生服務領域;堅持經(jīng)濟效益與社會效益相結合,既要確保基本醫(yī)療服務的供給和質(zhì)量,又要保障投資者的合法權益,不斷滿足人民群眾多層次、多樣化的醫(yī)療衛(wèi)生需求;堅持改革與發(fā)展相結合,大膽創(chuàng)新,穩(wěn)步推進,規(guī)范操作;堅持轉變政府職能與加強行業(yè)監(jiān)管相結合,加快管辦分離步伐,實行衛(wèi)生全行業(yè)管理。

二、大力深化公立醫(yī)院管理體制和運行機制改革

各級政府要按照保障基本醫(yī)療供給和履行公共衛(wèi)生職能的總體要求,優(yōu)化衛(wèi)生資源配置,合理確定公立醫(yī)療機構的規(guī)模和數(shù)量,重點辦好代表區(qū)域水平的綜合性醫(yī)院,具有專科特色的中醫(yī)院、婦幼保健院,覆蓋一定區(qū)域的傳染病、精神病等專科醫(yī)院。對資源配置不合理、經(jīng)營管理不好、服務效率低下、區(qū)域同類性重復明顯的公立醫(yī)院,積極引入社會資金,從結構與數(shù)量上進行調(diào)整。

保留的公立醫(yī)院定性為社會公益類事業(yè)單位,以增強活力、提高效率為目標,不斷深化管理體制和運行機制改革。

(一)建立出資人制度,積極推進管辦分離。

明晰公立醫(yī)院產(chǎn)權關系,將其資產(chǎn)納入國有資產(chǎn)管理范圍,并按照管資產(chǎn)與管人、管事相結合的原則,建立出資人制度,落實醫(yī)院的法人自主權。在國有出資人代表尚未明確之前,暫由原主管單位代行出資人職能,承擔出資人責任。

有條件的地方,可試行組建國有獨資的醫(yī)療投資發(fā)展公司,創(chuàng)新公立醫(yī)院的產(chǎn)權管理模式。醫(yī)療投資發(fā)展公司經(jīng)同級政府或國有資產(chǎn)管理部門授權,作為國有資產(chǎn)出資人代表,經(jīng)營管理現(xiàn)有公立醫(yī)院中的國有資產(chǎn)及財政對公立醫(yī)院建設的新增投入,并承擔相應的職責。

(二)完善院長負責制,落實院長經(jīng)營自主權。

公立醫(yī)院院長的選聘由出資人決定。院長的任職資格條件由省衛(wèi)生行政部門制定,適用全省。院長的選聘可采取直接聘任、公開招聘、推選、委任等多種方式。醫(yī)院行政副職的選聘由院長提名,出資人決定。院長在院內(nèi)具有充分的人事、分配及經(jīng)營自主權。院長對出資人負責,以社會效益為首要目標,不斷提高醫(yī)療服務水平,努力提高國有資產(chǎn)的使用效率。

建立科學合理的院長任期目標考核制度。院長的報酬主要與社會效益以及國有資產(chǎn)的使用效率掛鉤,由出資人確定。積極探索效益工資和年薪制等多種報酬實現(xiàn)形式。

(三)創(chuàng)新人事分配制度,完善社會保障機制。

改革公立醫(yī)院人事制度,打破人員身份限制,由身份管理向崗位管理轉變,建立全員合同聘用制。機構編制部門、衛(wèi)生行政部門主要對醫(yī)院人員編制和衛(wèi)生技術人員從業(yè)資格實施管理,醫(yī)院有權根據(jù)醫(yī)療業(yè)務的需要,自主聘用員工。

改革分配制度。現(xiàn)行工資作為檔案工資進行管理。員工的工資福利由醫(yī)院根據(jù)勞、責、績、效綜合考核,按照績效優(yōu)先、兼顧公平的原則,在核定的工資總額內(nèi),自主確定工資分配方案,合理拉開分配檔次。

各級政府應加快建立事業(yè)單位的社會保障制度,促進公立醫(yī)院員工由“單位人”向“社會人”轉變。公立醫(yī)院員工養(yǎng)老、醫(yī)療保險待遇按當?shù)厥聵I(yè)單位政策執(zhí)行。解聘分流人員按當?shù)厥聵I(yè)單位的改制政策妥善處理。

(四)優(yōu)化資源配置,充分發(fā)揮公立醫(yī)院的綜合服務能力。

打破部門和行政隸屬關系的界限,鼓勵各類醫(yī)療機構在業(yè)務、技術、人才、資金等方面開展多種形式的聯(lián)合、重組。對部分中小型公立醫(yī)院,可區(qū)別不同情況,整體進入綜合性醫(yī)院或轉為專科醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務機構,也可以通過聯(lián)合重組進行資源整合,提高規(guī)模效益。鼓勵城鎮(zhèn)綜合性醫(yī)院向社區(qū)和農(nóng)村延伸,與社區(qū)衛(wèi)生服務機構或鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進行多種形式的合作,建立“雙向轉診”制度,增強基層衛(wèi)生服務能力。有條件的地方,可以綜合性、高水平的大型醫(yī)院為龍頭,以資本和業(yè)務為紐帶,組建醫(yī)療集團,整合醫(yī)療資源,提高資源利用效率。

(五)加大財政投入,扶持公立醫(yī)院發(fā)展。

各級政府要加大對公立醫(yī)療機構基本建設、大型設備購置和維修、重點學科建設以及執(zhí)行政府指令任務等方面的投入,確保公立醫(yī)院穩(wěn)定、健康發(fā)展。同時,要改革完善財政投入方式,切實提高財政資金的利用效率和社會效益。

允許公立醫(yī)院在做好基本醫(yī)療服務的同時,開展部分特需醫(yī)療服務。公立醫(yī)院發(fā)展、改造所需征用土地、置換土地,參照當?shù)毓k學校的有關政策執(zhí)行。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院也要合理調(diào)整和優(yōu)化布局,原則上一個建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)保留一所政府舉辦的衛(wèi)生院。保留的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院,參照上述有關原則和具體做法深化內(nèi)部運行機制改革。對其余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院,可以因地制宜地選擇不同形式,大力推進產(chǎn)權制度改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院深化改革的具體實施辦法另行制訂。

三、積極鼓勵發(fā)展多種形式的民辦醫(yī)院

民辦醫(yī)院是指由社會資本為主投資興辦的具有一定規(guī)模的醫(yī)療機構。民辦醫(yī)院納入?yún)^(qū)域衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃和衛(wèi)生行業(yè)管理范圍,享有與公立醫(yī)院同等的法律地位,履行相應的社會義務。積極鼓勵社會資本到醫(yī)療資源相對薄弱的地區(qū)投資興辦醫(yī)療機構,在大中城市重點引導發(fā)展具有較高水平、較大規(guī)模的綜合性醫(yī)院和專科醫(yī)院。

民辦醫(yī)院的設置由各級衛(wèi)生行政部門審查批準,其設立條件、資質(zhì)審核、審批程序等與公立醫(yī)院相同。積極吸引外國醫(yī)療機構、企業(yè)和其他經(jīng)濟組織以及香港、澳門、臺灣地區(qū)的投資者在我省投資舉辦合資、合作醫(yī)療機構,以學習借鑒國際先進管理模式和服務模式,補充和改善當?shù)卦卺t(yī)療服務能力、醫(yī)療技術、資金和醫(yī)療設施方面的不足。中外合資、合作醫(yī)療機構的設置審批按國家有關規(guī)定執(zhí)行。

(一)選擇部分公立醫(yī)院改制為民辦醫(yī)院。

公立醫(yī)院改制為民辦醫(yī)院,是發(fā)展民辦醫(yī)院的重要內(nèi)容和重要途徑。各級政府要積極穩(wěn)妥地選擇部分公立醫(yī)院通過產(chǎn)權制度改革,改制為多種形式的民辦醫(yī)院。

公立醫(yī)院改制,必須認真做好資產(chǎn)評估、產(chǎn)權界定、資產(chǎn)提留、不良資產(chǎn)核銷、非經(jīng)營性資產(chǎn)剝離等各項基礎性工作。國有資產(chǎn)出讓必須貫徹公開、公平、公正的原則,向社會整體出讓的價格一般不得低于評估價,所獲收益在安置職工后的結余仍用于發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國有資產(chǎn)管理部門應加強對改制公立醫(yī)院國有資產(chǎn)處置的監(jiān)督和管理,切實防止國有資產(chǎn)流失。

實行產(chǎn)權制度改革的公立醫(yī)院,原則上國有資產(chǎn)應全部退出。國有資產(chǎn)一次性退出有困難的,經(jīng)批準,可以有償使用國有資產(chǎn)的形式支付占用費。也可探索通過整體租賃、委托經(jīng)營等形式,向社會轉讓公立醫(yī)院經(jīng)營權,搞活內(nèi)部經(jīng)營機制。

公立醫(yī)院改制后,確需以股權形式保留部分國有資產(chǎn)的,應按照國家有關國有股權管理規(guī)定,報財政部門辦理有關手續(xù),并明確國有出資人;涉及事業(yè)單位非經(jīng)營性資產(chǎn)轉為經(jīng)營性資產(chǎn)的,應辦理相關手續(xù)。

公立醫(yī)院改制或向社會轉讓經(jīng)營權,要依法轉換醫(yī)院職工的勞動關系,全面推行勞動合同制(聘用制)。公立醫(yī)院改制時已離退休人員原有待遇不變。對改制過程中的分流人員,按照有關規(guī)定予以妥善安置,其經(jīng)濟補償、提前退休標準、各類人員的社會保險銜接及經(jīng)費保障,均按照當?shù)厥聵I(yè)單位改制的有關政策執(zhí)行。

公立醫(yī)院實行產(chǎn)權制度改革后,原則上核定為營利性醫(yī)療機構。但對符合區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃,主要提供基本醫(yī)療服務,執(zhí)行政府規(guī)定的醫(yī)藥指導價格,所獲收益主要用于改善醫(yī)療衛(wèi)生服務條件的,可核定為非營利性醫(yī)療機構。

公立醫(yī)院的產(chǎn)權制度改革,由當?shù)卣y(tǒng)一組織實施。公立醫(yī)院改制后列入民辦醫(yī)院范疇,適用政府有關民辦醫(yī)院的政策規(guī)定。

(二)鼓勵社會資本投資興辦民辦醫(yī)院。

新設立的民辦醫(yī)院(含中外合資、合作經(jīng)營醫(yī)院),原則上定為營利性醫(yī)療機構。其中確實符合相關條件的,也可定為非營利性醫(yī)療機構。營利性或非營利性民辦醫(yī)院均可根據(jù)勞動保障等部門的規(guī)定,申請城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險定點醫(yī)療機構資格。

民辦醫(yī)院在獲得執(zhí)業(yè)許可證后,定為營利性醫(yī)療機構的到工商行政管理部門進行工商注冊登記,定為非營利性醫(yī)療機構的到民政部門進行民辦非企業(yè)單位登記。

非營利性民辦醫(yī)院的醫(yī)療服務執(zhí)行政府指導價,同時按照有關規(guī)定,享受稅收優(yōu)惠政策。財務管理執(zhí)行財政部、衛(wèi)生部頒布的《醫(yī)院財務制度》和《醫(yī)院會計制度》等有關規(guī)定。衛(wèi)生行政部門要會同審計部門,建立對非營利性民辦醫(yī)院財務管理的有效監(jiān)督制度。

營利性民辦醫(yī)院可根據(jù)服務成本,自主確定其醫(yī)療服務價格,依法開展相關業(yè)務活動。財務管理方面執(zhí)行企業(yè)的財務、會計制度。其收入直接用于改善自身醫(yī)療衛(wèi)生條件的,可按國家有關規(guī)定享受稅收優(yōu)惠政策。

民辦醫(yī)院的建設應符合土地利用總體規(guī)劃并納入當?shù)爻擎?zhèn)建設規(guī)劃,在征用土地和減免建設配套費等有關規(guī)費方面,享受與公立醫(yī)院同樣的優(yōu)惠政策。土地使用性質(zhì)發(fā)生變化時,按國土資源管理的有關規(guī)定執(zhí)行。

營利性民辦醫(yī)院產(chǎn)權按“誰出資,誰所有”進行界定。非營利性民辦醫(yī)院的產(chǎn)權在其存續(xù)的前五年內(nèi)也按上述原則界定,五年后自愿繼續(xù)保留非營利性性質(zhì)的,其產(chǎn)權暫按如下方式界定:舉辦者對醫(yī)院的原始投資屬于舉辦者所有;民辦醫(yī)院中的國有資產(chǎn)投入部分屬于國家所有。民辦醫(yī)院資產(chǎn)的增值部分包括受贈的資產(chǎn)屬于醫(yī)院法人所有,在醫(yī)院存續(xù)期間由醫(yī)院支配,用于醫(yī)院的發(fā)展,醫(yī)院投資人無權另行處置。民辦醫(yī)院在用人方面享有充分的自主權。民辦醫(yī)院人事檔案可由當?shù)厝瞬沤涣髦行倪M行托管。民辦醫(yī)院在人才引進、技術職稱評定、參加學術組織及學術活動、政策知情等方面,享有與公立醫(yī)院同等的待遇。營利性民辦醫(yī)院可自主確定收入分配標準和方式。非營利性民辦醫(yī)院的收入分配比照公立醫(yī)院辦法管理,在工資總額限額內(nèi)自主確定收入分配,合理拉開收入差距。

民辦醫(yī)院應建立健全規(guī)范的法人治理結構、完善的財務制度和有效的管理制度,自覺接受衛(wèi)生、財政、勞動保障、藥品監(jiān)管、物價、工商、民政和審計等相關部門的監(jiān)督。民辦醫(yī)院職工應按照國家有關規(guī)定參加養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險。

民辦醫(yī)院必須承擔當?shù)卣晦k的預防保健工作,承擔縣級以上政府衛(wèi)生行政部門委托的支援農(nóng)村、指導基層醫(yī)療衛(wèi)生工作等任務,當?shù)卣再徺I服務的方式在經(jīng)費上給予合理的補償。民辦醫(yī)院應當發(fā)揚人道主義精神,對無主病人、特困病人等給予力所能及的幫助,期間所發(fā)生的費用可由當?shù)毓残l(wèi)生救助基金給予適當補償。當發(fā)生重大災害、事故、疫情等特殊情況時,民辦醫(yī)院有義務執(zhí)行政府指令任務,政府視情予以政策優(yōu)惠或經(jīng)費補助。

四、采取措施,切實降低過高的醫(yī)藥費用

加快開放藥品零售市場。規(guī)范藥品市場準入條件,對零售藥店的設立實行核準制,不限數(shù)量,不論公私,不定距離,鼓勵發(fā)展零售藥店。零售藥店按有關部門規(guī)定,自主申請列入醫(yī)保定點藥店的范圍。

進一步規(guī)范推進公立醫(yī)院藥品集中招標采購。擴大醫(yī)院用藥招標品種范圍,城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險用藥目錄中的藥品和臨床普遍采用、采購量較大的非基本醫(yī)療保險用藥,都應納入招標范圍。加強中標藥品的價格管理。對招標采購的藥品,根據(jù)單位價格高低采取差別差率的辦法順加作價,以中標價為基礎加購銷差率確定招標藥品的零售價格。加強對中標藥品使用情況的監(jiān)管。對不使用中標藥品、不按政府核定的招標藥品價格銷售藥品的,醫(yī)保部門在經(jīng)費結算時不予列入醫(yī)療保險支付的范圍。自費用藥的非醫(yī)保人員有權對上述違規(guī)行為或價格歧視行為進行投訴。

逐步理順醫(yī)藥價格體系。按照醫(yī)藥費用“總量控制,結構調(diào)整”的原則,參照招標藥品的價格管理辦法,對藥品價格實行順加作價,切實降低“虛高”的藥品價格,不斷減輕患者的藥費負擔。合理調(diào)整醫(yī)療服務價格,適當提高部分過低的醫(yī)療項目收費標準。根據(jù)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的原則,拉開不同等級醫(yī)療機構的服務差價,引導病人合理分流。

規(guī)范醫(yī)療服務行為。醫(yī)療機構要明確醫(yī)療服務項目,統(tǒng)一項目收費標準,禁止各種形式的自立項目收費、分解項目收費、增加醫(yī)用材料收費;加強醫(yī)生職業(yè)道德教育,堅決摒棄診斷治療中不必要的重復檢查、擴大檢查范圍、“套餐式”檢查、開“大處方”等行為;明確患者有獲取診療處方選擇藥店配藥的權利,醫(yī)療機構要主動提供規(guī)范書寫的紙質(zhì)處方讓患者自主選擇配藥,不得進行任何形式的限制。

進一步深化藥品流通體制改革,培育公平、有序、競爭充分的藥品流通市場。鼓勵有條件的醫(yī)藥批發(fā)企業(yè)跨地區(qū)兼并或聯(lián)合市、縣級批發(fā)企業(yè),逐步將市、縣級批發(fā)企業(yè)改組成區(qū)域性基層配送中心,實行統(tǒng)一進貨、統(tǒng)一市場營銷策略、統(tǒng)一核算和批零一體化,形成規(guī)模化經(jīng)營優(yōu)勢。支持中小醫(yī)藥流通企業(yè)靠大靠強,憑借企業(yè)自身特色優(yōu)勢,向“小而特”、“小而專”的“小型巨人”企業(yè)發(fā)展。通過醫(yī)藥流通企業(yè)的改革重組,整合現(xiàn)有資源,促進醫(yī)藥流通組織結構向規(guī)模化、集約化方向發(fā)展,培育具有國際競爭力的大型醫(yī)藥流通企業(yè)集團。

五、切實轉變政府職能,加強衛(wèi)生全行業(yè)管理

各級衛(wèi)生行政部門要切實轉變職能,從辦醫(yī)院向管醫(yī)院轉變,積極推進政事分開。強化區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃,優(yōu)化衛(wèi)生資源配置,積極引導社會資本特別是從公立醫(yī)院退出的國有資本,充實衛(wèi)生資源薄弱領域和地區(qū),保障全社會的基本醫(yī)療及公共衛(wèi)生產(chǎn)品供給。綜合運用法律、行政、經(jīng)濟等手段,加強行業(yè)管理,進一步完善醫(yī)療機構、從業(yè)人員、醫(yī)療技術等服務要素的準入制度。強化衛(wèi)生監(jiān)督,嚴格衛(wèi)生執(zhí)法,禁止各種非法行醫(yī),堅決打擊各種不正當競爭行為。加強職業(yè)道德教育,糾正行業(yè)不正之風。

加強對醫(yī)藥價格的監(jiān)督管理,促進醫(yī)療市場公平競爭。打破部門所有制及行政級別的界限,按屬地化原則建立政府醫(yī)藥價格公共信息平臺,通過多種途徑,定期向社會公布各類醫(yī)院的服務質(zhì)量、醫(yī)藥費用等方面的信息,促進醫(yī)院之間公平競爭,引導患者選擇醫(yī)院合理消費。

醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革涉及多方面利益調(diào)整,事關整個醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)的健康發(fā)展。各級政府要切實加強對醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作的領導,各級衛(wèi)生、體改、物價、財政、人事、勞動保障、藥品監(jiān)管、建設、國土資源等有關部門,要進一步提高認識,密切配合,認真規(guī)劃,加強指導,探索經(jīng)驗,積極穩(wěn)妥地推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革,促進全省醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)健康發(fā)展,不斷提高人民群眾的健康水平