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摘要：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的作用愈顯重要，能否建立一個(gè)現(xiàn)代化的、具有中國特色的社會(huì)保障體系，直接關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)體制改革的成敗。從法律的角度來看，社會(huì)保障屬于國家管理的一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，屬于政府的職能。建構(gòu)社會(huì)保障法律體系，使社會(huì)保障法制化，應(yīng)是國家需要采取的緊迫之策，也是長(zhǎng)遠(yuǎn)之策，我們要堅(jiān)持保障人權(quán)，滿足社會(huì)成員基本生活需求的原則，從立法、司法等角度采取具體措施完善我國社會(huì)保障制度。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障;法律;制度;建構(gòu);

分類號(hào)：g931.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a

作者簡(jiǎn)介：安智博(1979-),男,山東淄博市人,助理工程師.

作者單位：安智博（山東省路橋集團(tuán)有限公司第一分公司,山東,濟(jì)南,250021）

我國的社會(huì)保障工作始于50年代初，1951年2月，政務(wù)院頒布了《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，這是新中國成立后的第一部社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)，奠定了我國社會(huì)保障法律制度的基礎(chǔ)。此后，我國陸續(xù)頒布和實(shí)施了有關(guān)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、扶貧、救災(zāi)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置等方面的規(guī)定，初步形成了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫安置在內(nèi)的社會(huì)保障法律制度，這一制度的建立，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，對(duì)發(fā)展我國國民經(jīng)濟(jì)、鞏固國家政權(quán)、保障人民生活起到了重要的作用。

近幾年，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，國企改革的逐步深入，我國社會(huì)保障制度改革和發(fā)展呈現(xiàn)出前所未有的發(fā)展速度。當(dāng)前，我國已初步形成了養(yǎng)老保險(xiǎn)、下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障三條保障線，對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。但是，中國現(xiàn)行的社會(huì)保障法律制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和發(fā)展的客觀要求仍有較大的差距，需要不斷完善。

一、社會(huì)保障法律制度和對(duì)社會(huì)發(fā)展的作用

“社會(huì)保障”是由英語中“socialsecurity”一詞翻譯而來的，亦可譯為“社會(huì)安全”。社會(huì)保障制度，是指國家為了保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)公民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難的情況下，由政府和社會(huì)依法給予物質(zhì)幫助，以保障公民的基本生活需要的制度。概括起來一般包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)互助和優(yōu)撫安置等幾大體系。建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，而完善的社會(huì)保障制度是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的前提和保證。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的過程中，加強(qiáng)和完善我國社會(huì)保障制度具有重大的戰(zhàn)略意義。

1、建立健全社會(huì)保障體系是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的題中應(yīng)有之義，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平是社會(huì)保障制度順利運(yùn)行的基礎(chǔ)，而社會(huì)保障制度的運(yùn)行與完善狀況又會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生巨大的反作用。改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，社會(huì)保障在覆蓋面、資金規(guī)模和保障水平方面都取得了前所未有的進(jìn)步。但由于我國人口眾多，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，目前，只有大約10%的人口不同程度地享受到國家的社會(huì)保障政策。因此，建立健全社會(huì)保障體系的任務(wù)十分艱巨和繁重。當(dāng)然，我國現(xiàn)在處于社會(huì)主義初級(jí)階段，不能不切實(shí)際地追求社會(huì)保障的高水平、高標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，建立完善與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，一方面有利于扶助困難群眾，縮小貧富差距，化解社會(huì)矛盾，增強(qiáng)凝聚力，激發(fā)全社會(huì)的創(chuàng)造力；另一方面有利于妥善處理各方面的利益關(guān)系，讓全體社會(huì)成員實(shí)實(shí)在在地分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的成果。公務(wù)員之家版權(quán)所有

2、完善的社會(huì)保障制度是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”。社會(huì)保障是社會(huì)穩(wěn)定的重要防線。完善的社會(huì)保障制度通過實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、工傷有保險(xiǎn)、災(zāi)害有賠償、失業(yè)有救濟(jì)、殘疾有安置、貧困有支援來保障社會(huì)成員的基本生活，解除人們的后顧之憂，從而有效地化解潛在的各種社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)國家的安定和社會(huì)的穩(wěn)定。完善的社會(huì)保障制度以雄厚的社會(huì)保障基金為后盾，能夠有力地支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用。完善的社會(huì)保障制度的建立，可以規(guī)范和均衡企業(yè)的社會(huì)負(fù)擔(dān)，有助于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)微觀基礎(chǔ)的形成，特別是有助于我國國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

3、完善的社會(huì)保障制度是社會(huì)公平的“調(diào)節(jié)器”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下收入分配機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制相聯(lián)系，必然形成社會(huì)成員之間在收入分配方面的不均等，甚至相差十分懸殊，強(qiáng)者成為富翁，弱者陷入困境。為了解決這一社會(huì)問題，就需要運(yùn)用政府的力量對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)，通過社會(huì)保障措施，通過對(duì)社會(huì)成員的收入進(jìn)行必要的再分配調(diào)節(jié)，將高收入者的一部分收入適當(dāng)轉(zhuǎn)移給另一部分缺少收入的社會(huì)成員，從而在一定程度上縮小社會(huì)成員之間的貧富差距，彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，緩和社會(huì)矛盾，以促進(jìn)社會(huì)公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、我國社會(huì)保障法律制度存在的主要問題

1、社會(huì)保障的立法不健全。社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的核心內(nèi)容，但目前國家還沒有建立起統(tǒng)一的、適用范圍比較大的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的征繳、支付、運(yùn)營(yíng)、統(tǒng)籌管理也不規(guī)范；社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置的立法相當(dāng)欠缺；社會(huì)保障工作在許多方面只能靠政策規(guī)定和行政手段推行；國家立法滯后，地方立法分散，統(tǒng)一的社會(huì)保障制度被分割，由此導(dǎo)致社會(huì)保障的覆蓋面小，保障程度差。由于立法滯后，目前在社會(huì)保障方面發(fā)生爭(zhēng)議進(jìn)行仲裁或提起訴訟時(shí)，仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院無法根據(jù)有效的法律規(guī)定對(duì)社會(huì)保障爭(zhēng)議進(jìn)行仲裁或判決，處于無法可依的狀態(tài)。

2、社會(huì)保障的法律實(shí)施機(jī)制較為薄弱。現(xiàn)有的社會(huì)保障法律法規(guī)立法層次低，缺乏較高的法律效力和必要的法律責(zé)任制度。合法的籌資機(jī)制、穩(wěn)定的保障機(jī)制、嚴(yán)格的管理機(jī)制、有效的運(yùn)行機(jī)制，有力的監(jiān)督機(jī)制都不夠健全。社會(huì)保障法是我國法律體系中一個(gè)獨(dú)立的法律部門，應(yīng)該由全國人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)制定社會(huì)保障的基本法律。但是，我國自1979年以來，卻沒有制定和頒布實(shí)施專門調(diào)整社會(huì)保障關(guān)系的基本法律，至今我國仍然沒有一部由立法機(jī)構(gòu)出臺(tái)的《社會(huì)保障法》,專門性的法律如就更無從談起。有關(guān)社會(huì)保障的制度被分散規(guī)定在不同的法律規(guī)范文件中，沒有這些由權(quán)威立法部門出臺(tái)的社會(huì)保障法律對(duì)社會(huì)保障發(fā)展的基本目標(biāo)、政府責(zé)任、基本項(xiàng)目、基金籌集與管理、待遇標(biāo)準(zhǔn)等作出比較原則性的規(guī)范，社會(huì)保障的推進(jìn)就缺乏基本的法律依據(jù)。這種狀況與社會(huì)保障法所應(yīng)處的地位是不相符的。

3、我國廣大農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障體系尚未建立，處于“真空狀態(tài)”。當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障立法建設(shè)存在的主要問題在于，現(xiàn)有的法令法規(guī)層次比較低，容易造成“上有政策、下有對(duì)策”的情況。與發(fā)達(dá)國家不同，我國人口眾多，農(nóng)業(yè)人口比重相當(dāng)高，占總?cè)丝诘?0％以上，但是農(nóng)業(yè)人口所享受的社會(huì)保障支出比例卻非常少。造成農(nóng)民沒有社會(huì)保障的原因是多方面的，既有歷史的原因、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的原因，也有政策方面的原因，獲得社會(huì)保障的保護(hù)，是憲法賦予農(nóng)民的一項(xiàng)權(quán)利，況且沒有廣大農(nóng)民的安居樂業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的和諧穩(wěn)定，我國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)也無法順利進(jìn)行，因此，社會(huì)保障體制在我國廣大農(nóng)村的建立勢(shì)在必行。

三、需要考慮的幾個(gè)制度層面的問題

1、堅(jiān)持以人為本的原則。由政府提供的社會(huì)保障，其受益對(duì)象應(yīng)是包括農(nóng)村居民在內(nèi)的全體公民，體現(xiàn)以人為本的原則，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)貧困人口的全國統(tǒng)一的社會(huì)救助制度，將社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋到全體社會(huì)成員。應(yīng)運(yùn)用國家財(cái)政、民間和市場(chǎng)資源推進(jìn)各項(xiàng)公共社會(huì)福利，發(fā)展優(yōu)撫安置和各種補(bǔ)充保障事業(yè)，從而形成全國統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。解決民營(yíng)高科技企業(yè)、社會(huì)化的科研機(jī)構(gòu)、中小企業(yè)乃至于個(gè)體戶的社會(huì)保障問題。縮小地區(qū)間社會(huì)保障水平差距，基本社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)必須與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及各個(gè)方面的承受能力相適應(yīng)，不能脫離實(shí)際，盲目追求高水平。也不能過低，必須滿足人民群眾的基本需要，保證保障對(duì)象的基本生活。同時(shí)還要吸取國外社會(huì)保障的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免重蹈西方"福利國家"的覆轍。

2、堅(jiān)持以社會(huì)救助為核心。一般來說，在工業(yè)化水平低、生產(chǎn)力比較落后的階段，社會(huì)救助成為社會(huì)保障制度的核心，制度的主要目標(biāo)是保障全體社會(huì)成員基本的生存需要；在工業(yè)化程度比較高、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)展的階段，社會(huì)保險(xiǎn)將成為社會(huì)保障制度的核心，保障全體社會(huì)成員基本的生活需要是社會(huì)保障制度的主要目標(biāo)；在工業(yè)化程度和生產(chǎn)力水平很高，國家繁榮富強(qiáng)的情況下，社會(huì)福利將成為社會(huì)保障制度的核心，制度的主要目標(biāo)是提高全體社會(huì)成員的福利水平。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，構(gòu)建全國統(tǒng)一的社會(huì)保障制度應(yīng)重視社會(huì)救助的作用。一是要完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度。目前，多數(shù)城市已基本建立最低生活保障制度，在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展許可的范圍內(nèi)，可以進(jìn)一步完善城市社會(huì)救助制度。而農(nóng)村社會(huì)救助目前大多只限于對(duì)五保戶、特困戶的救助和災(zāi)害救助。完善農(nóng)村社會(huì)救助制度也應(yīng)著手建立農(nóng)村最低生活保障制度。二是要完善義務(wù)教育和非義務(wù)教育學(xué)生的資助制度。三是要完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。對(duì)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，要探索基金保值增值辦法和途徑；對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，可以按照“個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、政府給予政策”的原則，建立個(gè)人賬戶積累式的養(yǎng)老保險(xiǎn)。四是盡快構(gòu)建覆蓋全社會(huì)成員的多層次的醫(yī)療保障制度，解決城鄉(xiāng)居民疾病醫(yī)療保障問題。此外，建立重大公共傳染疾病的防治保障制度，也是完善醫(yī)療保障制度急需解決的問題。

3、要處理好幾個(gè)重要關(guān)系。一是處理好社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。要在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的前提下，完善社會(huì)保障體系，提高社會(huì)保障水平。二要處理好社會(huì)保障與就業(yè)的關(guān)系。如果勞動(dòng)者能夠充分就業(yè)，且其收入都能達(dá)到或超過自身的基本生活水平，那么社會(huì)保障的壓力就小；反之，社會(huì)保障的壓力就大。三要處理好社會(huì)保障制度中的政府與市場(chǎng)關(guān)系，既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要引入市場(chǎng)機(jī)制。政府應(yīng)加快社會(huì)保障相關(guān)法律的立法進(jìn)程，增加對(duì)社會(huì)保障的投入，探索參與社會(huì)保障的多種形式。

4、綜合考慮勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障問題。就業(yè)和社會(huì)保障是現(xiàn)代社會(huì)的兩個(gè)基本問題，而且兩者之間互相聯(lián)系、相互影響甚至相互制約。伴隨工業(yè)化、城市化發(fā)展起來的社會(huì)保障制度，使那些沒有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)機(jī)會(huì)的居民擁有了分享物質(zhì)文明成果的制度保障，保持了社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)了社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，社會(huì)保障制度為保障勞動(dòng)力市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行而付出的各種費(fèi)用，又需要在職勞動(dòng)力的供款保證，從這個(gè)意義上看，勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障密不可分，這種密切關(guān)系在失業(yè)保險(xiǎn)制度中體現(xiàn)的更加直接。從勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度研究，促進(jìn)就業(yè)的積極勞動(dòng)政策與向保障對(duì)象提供收入補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)保障政策，實(shí)在是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。納入擴(kuò)大就業(yè)不僅可以緩解失業(yè)壓力，也可以增強(qiáng)社會(huì)保障的物質(zhì)力量。不斷建設(shè)和完善社會(huì)保障體系，又可以在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)更寬泛的社會(huì)目標(biāo)與人的全面發(fā)展。因此，不論一個(gè)國家在什么樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，都應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一考慮兩者之間的關(guān)系，納入到整個(gè)國家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略之中。

四、構(gòu)建法律關(guān)照下的社會(huì)保障制度

1、建立《公民基本生活保障法》。隨著社會(huì)的發(fā)展，公民基本生活保障問題將成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題，本人認(rèn)為，國家可以建立《公民基本生活保障法》，以法律的形式確定公民基本生活保障體系建設(shè)的基本原則，明確公民基本生活保障的權(quán)利和義務(wù)。“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”，以及“國家尊重和保障人權(quán)”等被寫入了憲法，這標(biāo)志著我國社會(huì)保障事業(yè)和人權(quán)保障事業(yè)，都進(jìn)入了一個(gè)新的全面發(fā)展時(shí)代。積極探索并建立新的科學(xué)管理體制，用科學(xué)的法律制度規(guī)范和推進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)和人權(quán)保障事業(yè)的全面健康發(fā)展，是實(shí)踐憲法精神的重要任務(wù)。筆者認(rèn)為：保障人的生存權(quán)利和促進(jìn)人的全面發(fā)展是社會(huì)發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)，社會(huì)保障制度建設(shè)和人權(quán)保障事業(yè)的發(fā)展，應(yīng)以保障公民的基本生活權(quán)利和促進(jìn)公民的全面發(fā)展為主要任務(wù)。因此，建立《公民基本生活保障法》，是貫徹執(zhí)行《憲法》精神的要求。國家以法律形式進(jìn)一步保障好農(nóng)民的生存權(quán)利和大力促進(jìn)農(nóng)民的全面發(fā)展，通過法律規(guī)定，建立《公民基本生活保障法》，確立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，是解決“三農(nóng)”問題的一個(gè)長(zhǎng)久之策和治本之策。

2、健全社會(huì)保障的司法機(jī)制。健全的司法機(jī)制是解決糾紛的法律武器，完善的法律體系必然要包涵著健全的司法機(jī)制，當(dāng)然社會(huì)保障法律制度也不例外。筆者建議在人民法院設(shè)立勞動(dòng)和社會(huì)保障法庭，專門從事審理勞動(dòng)和社會(huì)保障案件，使當(dāng)事人的合法權(quán)益受到不法傷害時(shí)獲得有力的司法保護(hù)。在條件成熟后，可借鑒國外普遍實(shí)行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動(dòng)和社會(huì)保障法院，在審判中充分體現(xiàn)勞動(dòng)和社會(huì)保障事務(wù)的特殊性。人民法院對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域里發(fā)生的違法、犯罪案件，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)審理；對(duì)拒不繳納法定的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、拒不履行支付保險(xiǎn)金義務(wù)，不正當(dāng)使用保險(xiǎn)基金、貪污、挪用、侵占保險(xiǎn)基金的行為人，應(yīng)當(dāng)依法分別追究其刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任。現(xiàn)在，有些地方在人民法院已設(shè)立了社會(huì)保障法庭，對(duì)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)采取強(qiáng)制的司法措施，追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。充分運(yùn)用司法機(jī)制在保證社會(huì)保障法律實(shí)施方面具有的強(qiáng)制性和震懾作用。

3、逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度。農(nóng)村社會(huì)保障是我國社會(huì)保障體系中最脆弱的環(huán)節(jié)，與發(fā)達(dá)國家不同，我國農(nóng)業(yè)人口比重相當(dāng)高，而占總?cè)丝?0%以上的農(nóng)村人口長(zhǎng)期與社會(huì)保障無關(guān)、處于空白狀態(tài)。如果不解決這一部分人的社會(huì)保障問題，社會(huì)保障制度改革完善的成效很難評(píng)判，特別是近年來農(nóng)民收入的提高和部分農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民的保障要求提高。外出打工人數(shù)的增多又使身處異鄉(xiāng)的農(nóng)村工人的保險(xiǎn)問題成為一個(gè)新課題，而目前這種保障幾乎為零。鑒于我國農(nóng)村地域的廣闊性及地區(qū)差異，我國可逐步地、有選擇地、低起點(diǎn)地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障。從富裕的、接近城市的農(nóng)村開始，逐步建立起農(nóng)村自助性社會(huì)組織，在銀行中開設(shè)儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)賬戶及商業(yè)保險(xiǎn)，開辦保障養(yǎng)老、醫(yī)療、意外傷害等與農(nóng)村生產(chǎn)方式相聯(lián)系的基本項(xiàng)目，并適當(dāng)給予稅收、政策等方面的優(yōu)惠以提高農(nóng)民參與社會(huì)保障的積極性，在社會(huì)保障法制化的進(jìn)程中，要把農(nóng)村這一塊完全納入統(tǒng)一的社會(huì)保障管理尚需一段相當(dāng)長(zhǎng)的歷程。

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