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一、農村稅費改革后對鄉鎮轉移支付的必要性

年開始在安徽省農村普遍推行的農村稅費改革取得很大的成績它對于減輕農民負擔、規范農村分配關系、調動農民生產積極性、密切黨群關系、推動政府職能轉變、促進農村社會穩定起到了積極的作用。然而同任何事物的發展變化一樣農村稅費改革也具有兩面性在肯定農村稅費改革積極作用的同時也應該看到其存在的問題農村稅費改革存在問題的突出表現是鄉鎮財政收入的銳減短期的辦法只有通過加大轉移支付的形式向鄉鎮政府提供行使法定職責的資金保證。

轉移支付制度就是通過上級財政的轉移支付解決地方財力分配不均問題。其應遵循的原則應該是一保運轉原則鄉鎮政府應該有足夠的資金滿足其法定的支出需要。二均衡性原則轉移支付應與鄉鎮政府財政需要成正比與財政收入能力成反比。三透明原則轉移支付資金的分配應該公正合理杜絕撥款過程中的尋租行為。四激勵原則轉移支付資金分配應激勵鄉鎮政府開源節流培植地方財力和稅基控制無效率的財政行為。

二、農村稅費改革后對鄉鎮財政轉移支付的模型設計

農村稅費改革后對鄉鎮財政轉移支付的模型設計應盡量考慮宏觀因素的影響盡量淡化主觀因素的干擾提供一套相對均等化的轉移支付公式并用××年個鄉鎮的數據在農村稅費改革后計算鄉鎮財政能力和支出需求其目的在于說明各鄉鎮在相近的行政能力情況下能提供相近水平的公共產品或服務對于鄉鎮財政能力應進一步擴大經濟稅基乘平均有效稅率的計算范圍對于鄉鎮的支出需求應按“單位費用×單位測定數值×成本差異系數”的思路進行測算。

（一）鄉鎮財政收入的估算

明確農村稅費改革后對鄉鎮財政轉移支付的力度首先要計算各鄉鎮的標準財政收入。所謂標準收入是指在各鄉鎮平均收入努力程度下按照各項鄉鎮稅收所對應的經濟稅基估算出的收入能力它反映的是各鄉鎮政府應有而非實有的收入規模由于數據及測算技術等方面的原因難以采用“經濟稅基×平均有效稅率”的方法估算標準收入只能根據收入的主要部分進行測算由于農村稅費改革是在不太發達的地區推行而在農業大區的阜陽市鄉鎮財政收入主要來自農業稅收工商稅收只占很小一部分因此估算鄉鎮財政收入的公式如下

式中是鄉鎮的財政收入能力是鄉鎮農業生產總值是鄉鎮社會商，，品零售總額和分別是農業的有效稅率和有效工商稅率根據近三年來實際數字測算而來。

二財政支出的估算

鄉鎮財政支出的估算就是計算標準支出標準支出是指在各鄉鎮同等的支出效率前提下鄉鎮政府達到均衡范圍內公共支出項目均等化所需的支出它要求考慮鄉鎮政府提供公共服務所存在的客觀成本差異標準財政支出計算的依據主要是國家有關財政支出的規定和影響財政支出的客觀因素。

確定鄉鎮財政的支出項目

由于鄉鎮一級政府社區層次較低財政收支活動相對簡單因此鄉鎮財政支出的類別以及決定因素以及根據阜陽市個鄉鎮的統計資料每類支出所占的比重如下一教育支出是由在校學生決定的在編教師和平均受教育年份決定它占財政總支出比重為。二行政管理支出是由鄉鎮總人口數決定的它占財政總支出比重為。三衛生支出是由鄉鎮人口總數和人口平均壽命決定的它占財政總支出的比重為。四社會福利支出是由鄉鎮離退休人員數以及下崗失業人數、優撫對象人數決定的它占財政總支出的比重為。五基礎設施維護支出是由鄉鎮擁有鄉村公路長度、基礎設施新舊程度決定它占財政總支出的。六其他服務是由人口決定的它占財政總支出比重為。

計算標準財政支出必須選擇適當的變量其選擇原則：一這些變量是決定標準支出的關鍵因素。二這些變量的統計數據容易獲得。三要避免重復計算。

計算各類支出需求

各類支出需求的計算要求按影響財政支出的因素核定各鄉鎮的標準支出數額凡是鄉鎮財政能滿足標準支出需要的上級財政不再轉移支付對鄉鎮財政不能滿足需要的屬于收入努力不足的部分由鄉鎮財政通過增收解決支出需要但通過增收仍不能解決的部分其財力缺口作為計算轉移支付的依據。

一對教育支出的計算

××ε

式中是鄉鎮對教育的支出需求是每個在編教師每年的標準工資額補助費辦公費阜陽市個鄉鎮每個在編教師年工資額為元補助費辦公費應在標準工資額基礎上按一定比例加成或者確定一個標準絕對額是鄉鎮在編教師總數它是由在校學生總數確定的×是加權平均師，生比例ε是修正系數它可根據不同鄉鎮居民受教育年限水平確定超編比例。

此公式計算出的鄉鎮教育支出有兩個特點鄉鎮的教育支出需求與在校學生總數呈正相關。鄉鎮的教育支出與居民平均受教育年限呈負相關。

二對行政管理支出的計算

α××ε

式中是鄉鎮行政管理的支出需求α是每個在編行政人員的標準工資補助費、辦公費是行政人員總數它是由該鄉鎮人口總數和官民比例確定的即×ε是修正系數它是指按規定確定的超編和定補人員的比例。用這個公式計算的鄉鎮行政管理支出的特點是它與鄉鎮人口總數呈正相關與官民比例亦呈正相關。

三對衛生管理支出需求的計算

α××ε

式中是鄉鎮對衛生的支出需求ε是鄉鎮財政對每個鄉村衛生院的標準差補額是該鄉鎮的鄉村衛生院數它是由鄉村人口總數決定的ε是修正系數它是由各鄉鎮人口平均預期壽命制定的。

此公式計算的鄉鎮衛生支出需求的特點是鄉鎮衛生支出與鄉鎮人口總數呈正相關。鄉鎮衛生支出需求與鄉鎮人口平均壽命呈負相關。

四對社會福利支出的計算

α×α×ε

式中是鄉鎮對社會福利的支出需求α是離退休人員的平均工資補助費是鄉鎮離退休人員數均是鄉鎮下崗失業人員的標準補助額是鄉鎮下崗失業人員數ε是修正系數是鄉鎮優撫對象五保供養人員所占的比例。此公式計算所得的鄉鎮社會福利支出需求與人口總數、老年人總數、下崗失業人員總數都成正相關。

五基礎設施維護支出計算

α×α×ε

式中是鄉鎮對基礎設施維護的支出需求α是每公里鄉村公路的維護修理費用是鄉鎮擁有的鄉村公路總長度α是規定的每間房屋的修繕費用是鄉鎮擁有的房屋總數ε是修正系數即鄉村公路和房屋新舊程度的調整數額。

用這個公式計算的對鄉鎮基礎設施維護的支出需求的特點有某鄉鎮對基礎設施維護的支出需求與擁有的鄉村公路總長度和擁有的房屋數量呈正相關與鄉村公路和房屋新舊程度呈負相關。

其他服務的支出需求與人口總數呈正相關。

將鄉鎮的各類需求加總得該鄉鎮財政總需求

需要說明的是用這個公式計算的鄉鎮財政總需求撇開了各鄉鎮在提供相同服務時的成本差異嚴格說來應該用成本支出的差異進行調整但是農村稅費改革的試點有著很強的區域性各鄉鎮提供服務時的成本可能會有差異如不同鄉鎮負債不同下崗失業人員不同供養離退休老人五保老人不同這些在鄉鎮機構改革后都作了硬性規定并且在每項支出的計算中都已調整過了因此各鄉鎮提供相同服務時的成本差異不需要單獨調整了。

三對鄉鎮財政轉移支付數量的確定

根據以上計算對每個鄉鎮財政轉移支付的計算公式為

此公式假設對鄉鎮財政的轉移支付完全用于彌補鄉鎮財政支出需求與財政能力之間的差額即對鄉鎮財政轉移支付的為均等化轉移支付這與現實轉移支付的分配模式差距甚遠在當前不可能做到可考慮在今后財政的轉移支付資金分配中逐漸提高均等化比重即目前轉移支付資金按均等化方式分配其余的仍按老辦法分配。

三、模型驗證和分析

僅設計模型是不夠的還必須根據經濟能力與轉移支付的聯系進一步驗證對鄉鎮財政轉移支付的規則鄉鎮經濟能力越強轉移支付的數量越少鄉鎮經濟能力越弱轉移支付的數量越多然而在轉移支付均等化條件較差的情況下對鄉鎮財政的轉移支付存在著長官偏好致使對鄉鎮財政轉移支付資金分配的嚴重不足本文用大小樣的數據予以說明選取的大樣本是我國最早實行農村稅費改革的太和縣該縣從年開始實施稅費改革有著很強的典型性。選取的兩個小樣本一是城鄉結合部的鎮該鎮土地較少工商業較發達財政收入主要依靠工商業農村稅費改革對該鎮財政收支影響較小二是傳統農區的鎮鄉鎮財政收入主要依靠農業稅農村稅費改革對該鎮財政收支影響較大。根據上述模型計算得出以下三級典型數據

從下表中我們發現第一財政收入是決定對鄉鎮財政轉移支付規模除體制補助、兩稅返還外的決定因素鄉鎮財政收入高可以減少甚至不需轉移支付。第二轉移支付資金分配的均等化程度水平不高既然轉移支付的主要目的之一是彌補地區差距的農村稅費改革造成鄉鎮財政收入的銳減迫切需要加大轉移支付的力度而現實的轉移支付僅滿足需求的和顯然太小了。

表農村稅費改革后鄉鎮財政轉移支付情況

項目太和縣個鄉鎮鎮鎮

實際財政收入

財政支出需求

財政實際支出

轉移支付資金需求

已實現轉移支付

尚需追加轉移支付

四、結論及政策性建議

本文分析了農村稅費改革條件下加大對鄉鎮財政轉移支付的必要性并設計了數學模型由于鄉鎮經濟活動的復雜性這些模型需要進一步測算和驗證。同時我們還應關注的問題是農村稅費改革后如此巨大的轉移資金數量需求上級政府能否滿足我們的思路是在鼓勵鄉鎮增收節支的條件下加大財政轉移支付的力度。不可否認由于種種因素制約鄉鎮財政該收的部分沒有收上來造成財力下降鄉鎮在增收方面努力不夠同時由于財政上實行分灶吃飯鄉鎮財政管理能力不足財政支出缺乏監督人為地造成財政缺口為此鄉鎮政府應從開源和節流方面充分挖掘潛力。

至于轉移支付資金的分配應該逐步實現均等化為此提出如下措施一增加轉移支付資金分配的透明度避免資金分配過程中過分的討價還價使那些善于討價還價的本領得不到施展減少或杜絕腐敗行為。二形成鄉鎮政府增加收入和節省開支的制度激勵從而促進鄉鎮經濟的良性發展。三解決鄉鎮政府提供公共服務的均衡性。