取消農業稅后縣鄉財政的制度創新
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今年，我國在全國范圍內免征農業稅，這是從根本上解決“三農”問題的一項重大戰略性舉措。農業稅的取消，大大減輕了農民負擔，調動了廣大農民種糧的積極性，使農民真正得到了實惠，還意味著破除了對農民不平等的制度安排，為最終建立城鄉統一稅制掃清了障礙，對實現城鄉統籌發展起到積極的推動作用。但由于改革剛剛開始，在實際執行過程中也暴露出了一些問題，尤其是對縣鄉財政和政府機構運轉造成了較大的影響。本文結合調查的實際情況，著重分析農業稅取消后縣鄉財政受到的影響，從制度創新和完善的，角度提出改革思路和對策。[網--一站在手，寫作無憂！]
（一）縣鄉基層財政困難加劇
實施分稅制財政體制改革后，在政府財權向上集中、提高中央政府宏觀調控能力的同時，將部分事權下移，導致縣鄉兩級政府的事權與財權存在嚴重錯位與不對稱現象，縣鄉基層財政運行普遍較為困難，特別是中西部地區縣鄉財政則更為困難。
取消農業稅，改征以增值稅為主的流轉稅和對農業生產者的生產所得征收所得稅將會使縣鄉財政在短期內失去大部分穩定的財政收入，同時造成中央的財力集中度上升，縣鄉的財力集中度下降，這對于原本困難的縣鄉財政無疑是雪上加霜。因為按現行財政體制，農業稅屬于縣鄉本級收入，增值稅和所得稅屬于中央和地方共享收入，且中央共享比例高。取消農業稅后縣鄉財政暴露的困難主要表現為：財政辦公經費不足，拖欠工資現象普遍存在，基層政權建設面臨極大挑戰；缺乏財力保證，農村基層公共品供給困難；農村義務教育經費短缺加劇，義務教育事業發展受到沖擊；縣鄉政府債務化解難度加大，因稅費改革暴露并切斷了掩蓋和轉嫁政府債務危機的途徑，使許多隱性債務顯性化。
（二）基層地區之間財力差距拉大
改革的最終目標是構建農村的和諧社會和建成全面小康的社會，但應清醒地認識到，我國城鄉之間、發達地區與欠發達地區之間在經濟上的差距是客觀存在的。在當前我國基層地區間財政收入不平衡的情況下取消農業稅，構建城鄉統一稅制，會加劇這種不平衡狀況。因為一個地區財政收入的增長受該地區的經濟基礎、自然環境、稅種結構及財稅管理水平等多方面因素的影響，富裕地區農產品商品化率比落后地區高，其將會獲得更多的由農業稅轉移的流轉稅收入。因此，取消農業稅后鄉鎮財政收入就會從落后地區流向富裕地區，進一步拉大基層地區間的收入差距。
（三）“買稅賣稅”現象進一步蔓延
取消農業稅后，縣鄉基層政府運行機制發生根本變化，其管理職能弱化，服務職能凸現，由權責利統一的實體結構變為權小責大利微的虛體結構。縣鄉基層政府運行更加困難，經費來源主要以上級財政轉移支付為主。同時，以“鄉財縣管”為核心內容的管理方式改革后，亂收費、亂舉債等渠道也被完全堵塞。因此，在目前“財稅分家”的分稅制財政管理體制下，基層政府需要增加財，政收入以獲取更多財力時，只能寄希望于通過給稅務機關以物質利益刺激等來達到目的，從而出現形式多樣的“買稅賣稅”現象。取消原來由財政征管的農業稅類，改征由稅務部門征管的工商稅后所有稅收的征管權由稅務部門掌握，缺少按財政體制規定的以事權劃分收支的制約，“買稅賣稅”現象可能進一步蔓延。
（四）“三農”問題并未得到根本解決
從基層調查情況看，取消農業稅并不意味著“三農”問題得以根本解決，還存在財政政策的調整以及與其他相關政策的不協調和不配套問題，對于政府，尤其是縣鄉基層政府來說，徹底解決“三農問題”任重而道遠。一是沒有真正解決農民負擔問題。例如安徽省大部分地區普通農戶人均耕地不足一畝，稅費改革后，農業稅畝均在50元左右，一個三口之家，一年的農業稅在150元左右，取消農業稅所減輕的負擔不到200元，而占農民80%以上開支的是用于教育、醫療、養老方面的支出。所以僅靠減征或免征農業稅是遠遠不夠的，需要加快農村教育、醫療、養老方面的配套改革。二是不能解決增加農業投入問題。增加農業投入是解決“三農”問題的重要任務，在目前各級政府對“三農”沒有建立起穩定投入機制的情況下，大幅度減征或免征農業稅，會降低各級政府集中資金增加對農業投入、加強建設社會保障的能力。同時農民在這次減征、免征農業稅政策中節省的資金，也不會全部作為建設性投入以及今后的生活、生產保障。減征、免征農業稅只體現了當前政治形勢，要維護農民長遠利益，還需要配套實施其他政策。
緩解縣鄉財政困難的對策
解決問題的根本出路在于大力發展縣域經濟，壯大地方財力。要通過經濟的發展，增強縣級財政實力，以此彌補取消農業稅后地方財政收入的損失，保持縣鄉財政收入的穩定增長，并在財力允許范圍內，加大中央和省級轉移支付，增加對“三農”投入。同時，精簡機構，分流人員，通過增收節支引導縣鄉財政走出困境。
（一）多元化擴大財政經濟
按照科學發展觀的要求，促進縣域經濟加快發展。發展縣域經濟是緩解縣鄉財政困難的重要途徑。各級財政部門要認真貫徹落實科學發展觀，遵循市場經濟規律，按照公共財政要求，為縣域內各類市場主體的自我發展、自我創新，創造規范、公平、開放的外部環境；積極引導社會資本和民間資本發展縣域經濟；積極推進農業結構調整，支持糧食生產，扶持產業化龍頭項目等政策措施。發展縣域經濟，不能單純追求經濟數量，不能以浪費資源、破壞生態環境為代價。合理劃分收入，調動縣鄉政府發展經濟和增加收入的積極性。省以下各級政府間財政收入的劃分要明確、合理、規范。各省（自治區、直轄市）要根據各地區的經濟、財政發展情況，將房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅、耕地占用稅等稅種的收入主要留給縣鄉或提高縣鄉分享比例，調動縣鄉政府發展經濟和增加收入的積極性。加強收入征管，增強基層財政實力。要堅決維護稅法的統一性、權威性和嚴肅性，嚴禁擅自出臺先征后返等稅收優惠和變相優惠政策，稅收優惠政策到期的要及時恢復征稅；要強化收入征管，嚴厲打擊偷稅、漏稅、抗稅行為，杜絕買稅、引稅、包稅等行為，做到應收盡收；要清理和規范縣鄉行政事業性收費，加強政府非稅收入管理，挖掘非稅收入潛力。
（二）合理劃分縣鄉財權事權
合理界定各級政府（縱向）的支出責任。除人員經費和公用經費外，對基礎教育、公共醫療、基礎設施建設等項目的支出責任應進行明確界定，使地方政府的財權和事權相對應。合理界定各政府部門間（橫向）的支出責任。改革以來，盡管許多地方行政機構特別是鄉鎮行政機構改革不再強調上下對口，進行精簡，但實際上并沒有改變政府職能在部門之間權利爭相行使、責任互相推委的問題。因此，要本著財權與事權相統一的原則，在機構改革的基礎上合理劃分各政府部門的事權，明確各部門的支出職責。同時，按照收支脫鉤的原則，對有收費職能的部門加強管理，實行收支分離，防止部門追求利益化。
（三）改革縣鄉財政管理體制
推行省對縣財政管理方式改革試點。省級財政要積極推行省對縣財政管理方式改革試點，對財政困難縣要在體制補助、稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定并監管到縣。暫不具備改革試點條件的地區，省級財政要加強對市級財政的指導，督促其進一步完善和規范市對縣財政管理體制，支持和幫助縣級財政發展。民族自治州要按照民族自治的有關法律法規，加強對所轄縣的扶持和幫助。大力推進鄉鎮財政管理方式改革試點。各地要根據逐步取消農業稅等深化農村稅費改革的新形勢，大力推進鄉鎮財政管理方式改革試點。對經濟欠發達、財政收入規模小的鄉鎮，可以積極探索試行由縣財政統一管理其財政收支的辦法；對一般鄉鎮，在保持鄉鎮資金所有權和使用權不變、財務審批權不變的前提下，原則上要大力推行“鄉財縣管”財政管理方式。同時，縣級財政要完善體制，加強對困難鄉鎮的扶持和幫助。在改革縣鄉財政管理體制的同時，加快推進縣鄉行政管理體制的改革步伐，切實精簡縣鄉以及農村的管理機構和財政供養人員，節約財政成本。
（四）提高縣鄉財政監管水平
緩解目前縣鄉財政困難，迫切需要提高縣鄉財政運行質量。為此，要通過提高縣鄉財政的監管水平來增強其財政收入的能力和財政資金的使用效率。這就要求強化財稅隊伍建設來提高理財治稅的能力；通過編制縣鄉財政綜合預算和零戶統管，統籌安排使用縣鄉政府財政性資金，硬化縣鄉財政預算約束，沒有預算不得隨意開支，杜絕各種勞民傷財的“政績工程”、“形象工程”；清理和化解縣鄉政府債務，嚴格控制新增債務；充分發揮鄉鎮人大對鄉鎮政府財政行為的約束，加強上級對下級的監督檢查。
（五）完善財政轉移支付制度
實現均等化的轉移支付是目標，但現實的選擇是彌補縣鄉財政提供公共產品所面臨的收支缺口。為此，要打破轉移支付分配方法上的基數法，盡早運用因素法，排除人為因素的干擾，增加透明度和可預見性。這就要求明確轉移支付的總體規模，確定中央、省級和市級政府所應承擔的責任與支付規模；同時，要加大對縣鄉財政的轉移支付力度。當然，對不同地區要采取有區別的轉移支付政策，中央政府轉移支付要向中西部地區傾斜，省級政府轉移支付要重點支持貧困落后縣鄉財政。一是提高中央直接對縣轉移支付的資金水平，擴大總量，合理調整轉移支付結構；二是完善省以下轉移支付體系。目前亟待完善的是省以下轉移支付體系，建立本地區內的省對縣轉移支付框架；三是在完善轉移支付制度的過程中，適當增加按因素法確定的一般性轉移支付資金的數量和比重，借此加大對欠發達地區的財政支持，以適度彌補以欠發達地區為主體的縣鄉財政的收支缺口，緩解縣鄉財政困難問題。
（六）重構縣鄉權力均衡體系
強化財政、稅務機關的權力與責任的對等與均衡，明確其職責權限，是重新構造權力均衡體系以克服“買稅賣稅”行為發生的關鍵。一是要以政府預算為中心，以硬化預算約束為基礎構造權力均衡。
政府預算是政府財政工作的中心，財政與稅務部門都是政府預算的執行機構，完成財政收支任務是財政、稅務部門的基本職責，因此，增強政府預算的科學性、嚴肅性，硬化預算約束，對于克服“買稅賣稅”行為的發生，具有決定性作用；二是重構利益與懲罰機制，協調好“條”與“塊”的關系。一方面要求重新調整財政、稅務機關在現行財政管理體制中的利益分配關系，建立起和財政收支掛鉤的利益分配格局；另一方面，要建立起包括經濟處罰、追究法律責任等手段在內的懲罰機制。
