促進農村經濟發展有益探索土地流轉的調查與思考
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據不完全統計，截止*年4月，波陽縣土地流轉面積23.2萬畝，占該縣耕地總量的20%；余干縣土地流轉面積14.4萬畝，占該縣耕地總量的21.5%。兩縣土地流轉面積占全市土地流轉面積總數的80.2%。從調查情況看，當前農村土地流程轉現4個特點：
一是土地使用權流轉出讓的有償化。過去農戶間的土地流轉大多是“免費”的，有的還“倒貼”。隨著改革的推進和農業產業化經營的發展，土地使用權利的流轉已從無償向有償轉變。
二是土地流轉規模的“差異化”。濱湖地區耕地資源豐富，集中連片，具有發展農業產業化、規?；幕緱l件，因而流轉率相對較高；而地勢復雜、人均耕地數量不多、零星分散的地方，流轉率則低。
三是土地流轉形式的多樣化。農戶間的“自發流轉”和鄉村集體組織出面參與指導、操作的“組織流轉”同時并存。其中，“自發流轉”的面積占流轉面積的80%。具體有互換、轉讓和委托三種形式。當前，鄉村組織出面參與指導、操作的“組織流轉”上升勢頭較快。主要形式就是反租倒包。波陽、余干兩縣以這種方式流轉的土地面積約為4.8萬畝，占土地流轉總面積的12.8%。四是土地流轉對象“能人化”。土地流轉后的經營對象以種糧大戶為主，工商企業以及城鎮干部職工參與農業開發的不是很多。土地流轉后的經營內容目前大多仍是傳統作物，進行產業結構調整，發展高效農業的較少。據統計，波陽縣土地流轉面積中僅有3.4萬畝用于水產養殖和多種經營，占該縣土地流轉面積的14.9%。從調查情況看，由于受市場風險、政策因素等方面的影響，土地流轉對工商企業投資開發農業的吸引力不強，城鎮機關企事業單位干部職工投身農業開發的動力不足，鄉鎮服務示范基地效果不佳，農業招商引資更顯貧乏。所以，土地流轉后的經營對象仍以種田能手居多，但也不乏工商企業、干部職工參與其中。
綜合波陽、余干兩縣土地流轉的情況，基本動因主要有三點：一是農業比較效益低，農民種田賺不了多少錢，甚至虧本，這是土地流轉的根本原因。以波陽縣為例，*年常規早稻每百斤成本達38元，而市場收購價僅32元。農民種早稻入不敷出，負擔較重，導致農民與土地的親和力、依附力下降，甚至拋田不種，“離土離鄉”。這為土地流轉準備了心理條件。二是農村勞動力大量轉移，農民“退包”現象逐年增多，土地拋荒問題日益嚴重，從而為農村土地流轉在土地供給方面提供了條件。據統計，余干縣農戶要求退包面積達21.7萬畝，拋荒面積6.3萬畝，兩項合計占該縣耕地總量的42.6%。大量的“退包”和土地拋荒，客觀上使農民自由調劑土地和鄉村集體組織參與操作等多種形式的土地流轉創造了充分的空間。三是農村基層組織和基層干部的積極參與和推動，成為當前土地流轉速度加快的顯著因素。當前，由于多種因素的影響，農村經濟的發展呈現出停滯不前的趨勢，農村各項稅費的收繳難度也因此而加大，基層組織和基層干部深感壓力加大，千方百計地尋求破解的良方和出路。土地流轉的規?；瘞淼母呤找嬉约敖o農村工作帶來的各種便利，使農村基層組織和基層干部將其作為新形勢下推動農村經濟發展、化解各種矛盾的出路，并表現出了較高的熱情和積極性，從而促進了農村土地的流轉。
當前農村土地流轉既是調整農村經濟結構、推進農業產業化經營的客觀要求，也是農村經濟發展、農村勞動力轉移的必然結果。從當前農村土地流轉的進展情況看，其成效主要表現在：從土地流轉戶方面看，一是可以讓外出務工經商人員減輕責任田的壓力。土地流轉解決了“有人無田種、有田無人種”，“多種不能、少種不行”的人地矛盾，促進了農村剩余勞動力向第二、第三產業轉移。二是可以讓“種田的好把式”多包耕地，實現適度規模經營，促進農業結構的調整。從農村基層組織方面看，土地流轉在一定程度上解決了土地拋荒問題，推動了農業產業化經營，縮小了稅費收繳面，強化了稅費收繳的法律約束，杜絕了稅費收繳的空白點，減輕了稅費收繳任務的壓力；同時，也在一定程度上緩解了干群關系，減輕了農民負擔。
二、存在的主要問題及原因分析
1、有的地方存在混淆土地承包權與經營使用權關系的情況。有的地方在農戶讓出土地使用權后，變相取消了農戶對土地的承包權；有的名義上雖保留承包權，但承包權已演變成有限的租金。這些情況的出現使有的農民對土地延包“30年不變”政策產生疑慮，他們向農業部門詢問中央是不是有新政策？有的農民對土地流轉后還能不能繼續得到土地承包權表示擔心。
2、部分鄉村基層組織和基層干部在組織土地流轉過程中，存在簡單地以行政方式推動，不尊重農民意愿，甚至搞強迫命令的苗頭。目前，按人口均分土地形成的“插花田”實行歸堆集中難度大；而要實現土地的集中連片，有賴于承包土地的農戶一致同意。要田與棄田，絕大部分農戶同意與極少數農戶反對，維護少數農戶合法權益與推進效益農業等矛盾沖突困擾著鄉村組織。如何解決矛盾，從調查情況看，目前還局限于依賴鄉村干部做耐心細致的思想動員和說服教育工作，通過村民代表會議以少數服從多數的方式來決定。在這種情況下，有的地方就出現了曲解土地承包政策、違背極少數農民意愿的問題。有的地方重新丈量土地，將責任田收回搞招標承包；有的地方在分配口糧田時與“舊欠”掛鉤；有的地方把“反租倒包”賺取租金差額作為鄉村組織收繳農業稅費或創收的手段之一。這些鄉村基層組織和干部對如何發展農村經濟、增加農民收入，如何為種田大戶和投資農業開發的工商企業及個人提供有效的服務等，想的不多，辦法更少；有的地方在土地租金的收益分配方面缺乏公開性和合理性，等等。從目前的情況看，雖然還沒有造成不良后果，但對發展農村經濟、維護農村穩定可能會產生消極因素甚至隱患，因此，必須引起各級領導的高度重視，絕不可掉以輕心。
3、土地流轉的中介服務組織匱乏，流轉機制不完善。雖然有的地方成立了土地流轉的中介組織，但總體上仍相當匱乏，缺少一個由下至上、網絡狀、多功能的中介服務體系。由于土地流轉的中介組織匱乏，土地供求雙方的信息流動受阻，信息輻射面狹小，這在一定程度上影響了土地流轉的程度、規模和效益，提高了土地流轉的交易費用，造成“有買找不到賣，有賣找不到買”的局面，并限制了土地流轉的區域范圍。從流轉機制看，流轉形式單一，程序不規范。特別是農戶間自發進行的土地流轉，大多是“口頭協議”，沒有通過流轉合同或契約規范雙方的權利和義務，缺乏明確的法律依據；有的地方即使簽訂合同也存在手續不規范、條款不完備的問題。這既容易導致承包關系混亂也容易引起糾紛，同時，這也是造成承包者掠奪性經營的重要因素。
4、缺乏法律法規的支撐。目前，指導農村承包土地流轉工作的政策、法規較缺乏，各地都在“摸著石頭過河”。比如，土地流轉雙方（或三方）的權利和義務如何明確，其利益補償關系如何協調，轉包、轉讓價格根據什么確定，都存在較大的隨意性；土地流轉合同的簽證、仲裁主體不明，不便于土地流轉的規范運作；土地流轉中產生的矛盾和糾紛，缺乏明確的法律處理依據。
當前農村土地流轉中出現問題的原因是多方面的，主要是有的農村基層組織和基層干部在理解和執行中央的土地政策上存在偏差，在推行土地流轉進程中，對農民缺乏有效的指導與引導。從本質上講，根本原因是農村管理體制改革滯后，農民的組織化程度低，專業性服務組織和市場中介組織匱乏，農業產業化經營進程緩慢，農業社會化服務體系不夠健全、完善。
三、對策與建議
土地問題是農業和農村工作的核心，是農村穩定的基礎。落實黨的農村政策，最根本的是落實土地政策。搞好土地流轉工作，核心是堅持“三權”（土地所權、土地承包權、土地使用權）分離，堅持農民自主自愿，堅持按市場契約和法律規范進行流轉，保障農民的合法權益，加強政府的組織、指導與監督。衡量土地流轉的成功與否，要以農村是否穩定，農村經濟是否發展，農民是否增收，土地利用率是否提高作為最終檢驗標準。
1、尊重實踐，堅持自愿。在推行土地流轉過程中，必須把尊重農民意愿、維護農民利益放在首位，認真處理好三個關系：一是流轉與穩定的關系。上饒是經濟欠發達的農業大市。在農村社會保障體制建立之前，土地具有社會保障功能，大多數農民仍把土地看成是“活命田”和“就業保險田”。推行土地流轉，必須認真貫徹落實中央關于土地延包“30年不變”的政策，引導農民在穩定承包權的前提下，搞活土地使用權。二是流轉與自愿的關系。在土地流轉中，組織引導是必要的。但必須充分考慮和尊重農民的意愿，決不能搞強迫命令。要通過深入細致的思想教育和動員工作，通過示范、服務和扶持，使農民對土地流轉產生認同和贊成。三是流轉與利益的關系。土地流轉應該是有償的，必須切實保護農民利益，讓集體和農民從流轉中真正得到實惠。任何增加農民負擔、損害農民利益的行為都是不允許的。
2、建立土地流轉機制，運用市場手段引導土地健康有序流轉。首先，規范土地流轉基本操作規程。對各種土地流轉形式的操作辦法和程序應作出明確規定。例如，應遵循以下四道程序：①農民要有出讓土地使用權的意愿，并書面向村委會或中介服務組織提出流轉申請；②第三者愿意以協商的條件接受出讓土地；③以土地出讓和接受雙方為主體，有關的基層組織或法律認證機構參與簽訂土地流轉合同，并向具備資格的合同管理部門備案；④合同管理部門對土地流轉合同進行簽證，審核其合理性、合法性。其次，建立土地租金評估制度。目前，土地使用權的租金多是流轉雙方自由協商或基層組織協調確定，缺乏科學評估依據。建議建立農用土地評估機構，以土地流轉前的評估作為確定租金的依據；土地流轉后的評估，主要是監督土使用情況，防止土地肥力、地力被破壞。再次，建立土地流轉合同管理制度。流轉雙方要在平等互利的基礎上，簽訂書面土地流轉合同，明確流轉的形式、數量、期限、條件和雙方的權利、責任、義務；涉及承包土地田塊變動的，要及時辦理承包權證變更手續；有條件的，還可到公證部門辦理公證手續。農村基層組織和承包合同管理部門要加強對流轉合同的審查、監督，對合同的登記、立卷、歸檔，要形成制度化和規范化的管理。第四，建立必要的流轉中介組織。負責管理需轉讓土地農戶的申請和需承包土地的投資人的申請，采用多種形式為雙方牽線搭橋，保護流轉雙方的利益?？山梃b浙江紹興縣的做法，由農辦牽頭，聯合農業、土管、林業等部門設立“土地信托服務中心”，鄉鎮一級設立土地信托服務中轉站，村一級由村委會具體接受農民土地信托服務，突破土地使用權流轉僅在有限區域內進行的制約，實行三級聯網，形成統一的土地使用權流通市場。
3、加強組織協調，注重引導服務，發揮農村基層組織的積極作用。要實現農村土地使用權的合理流轉，就必須在充分尊重農民意愿、保護農民家庭經營積極性的基礎上，充分發揮農村基層組織的作用，以較小的交易成本推進農村土地流轉，保護雙方的合法權益?？傮w看，農村基層組織在土地流轉中既非不可為，但也不可隨意為，必須堅持“三條原則”：在流轉前協調，流轉中組織，流轉后服務，防止出現為流轉而流轉，為創收而流轉，流轉了事等錯誤傾向。具體可以發揮以下三個作用：一是組織協調。通過宣傳中央土地延包“30年不變”的政策，宣傳推行土地流轉對實現農業產業化經營、發展農村經濟、增加農民收入的重要意義，引導農民自愿流轉土地。二是土地整理。通過土地整理，改變田、地、塘相互“插花”的現象，增加有效耕地面積，實現土地集中連片，為推進適度規模經營和實現農業結構調整消除土地零散的障礙。同時，加大農業招商引資力度，吸引工商企業和經營大戶投資效益農業，促進農業向產業化、集約化、專業化、高效化方向發展。三是管理服務。土地管理部門和農村基層組織要做好土地流轉后的土地用途、經營狀況的監督，確保農民利益不受損失；對土地流轉中和流轉后出現的矛盾和糾紛，農村基層組織和基層干部要出面及時化解，消除不安定因素。積極創造條件，為流轉戶提供法律政策、市場信息、資金技術等綜合性服務；同時，根據流轉戶的需求，不斷拓寬服務領域，增加服務內容，提高服務質量，為土地流轉戶提供優良的經營環境。
4、制定配套措施，完善法律政策，為土地合理流轉提供堅強的支持和法律保障。一是制定鼓勵土地流轉的相關優惠政策。在優惠的對象上實行雙向優惠，既鼓勵土地轉出方，又鼓勵土地轉入方；在優惠的內容上實行綜合優惠，不光在經濟上優惠，在流轉方享受集體公益事業服務方面都給予適當照顧；在優惠的手段上實行配套優惠，包括在資金、技術、稅費等方面給予適當支持；在優惠的取向上實行重點優惠，即對“四荒”開發性經營項目、具有技術推廣價值和市場發展前景的特色種養項目以及實行集約化、規?；洜I的項目進行重點扶持。結合機構改革，制定激勵措施，鼓勵和引導機關分流干部、機關企事業單位、城鎮下崗職工、各類社會服務組織通過土地流轉參與土地經營。二是深化農村社會管理體制配套改革。大力培育農村勞動力市場，加快農村勞動力轉移，為農村土地流轉創造條件。加大農村戶籍制度改革力度，改變農民的“戀土”觀念，為農民“退一進二闖三”創造條件，減少農民對土地的直接依賴。加快建立健全適合農村特點的社會就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系，消除農民離土的后顧之憂。三是完善法律。通過立法，進一步明確農民的土地產權；明確允許農民擁有土地的抵押權；開拓有關農村土地規模經營的保險業務等。
