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如何規范干部任用啟動程序，是當前干部任用制度改革的前沿課題。今年，我們根據省委組織部下達的重點調研課題任務，成立了由市委書記任組長、組織部長任副組長的課題組，采取學習考察、個別訪談、問卷調查等方式，結合實際深入調研分析。調研中，以市級領導和熟悉干部工作的同志為主要對象，個別走訪和征求意見16人次，發放調查問卷60份，課題組成員座談研討達10余次。在廣泛調研的基礎上，對規范干部任用啟動程序問題作了探討，客觀分析了現行做法的基本特點，提出了規范干部任用啟動程序應處理好的幾種關系、研究節點設定、主體權責界定、操作流程設計和配套制度建設，以期為今后完善干部任用啟動程序和下一步開展試點工作，提供一些理性思考和有益借鑒。

一、現行干部任用啟動程序的基本特點

在干部選拔任用工作中存在啟動程序，這點毋庸置疑。但究竟如何來正確看待和評價實際在操作的干部任用啟動程序？現行做法到底有哪些基本特點？目前在這個方面探討得不是很多，然而通過現狀分析，對于克服現行做法的一些問題和弊端，進一步規范干部任用啟動程序具有十分重要的作用。所以，我們在本課題調研之初，就積極向前期已對干部選拔任用啟動程序作了研究、試點探索的單位進行學習，并通過多種渠道，廣泛搜集查閱各地的做法，在此基礎上進行了梳理分析。鑒于目前各地對規范干部任用啟動程序的重要意義、存在問題等已有較多論述，故著眼于相對宏觀的層面，著重分析一下現行做法的基本特點。

1、啟動環節具有客觀性。從現行干部政策法規來看，涉及民主推薦、考察、醞釀、討論決定等環節的內容較多，操作性比較強，但缺少對干部任用啟動程序的明確表述和具體規定，干部任用啟動程序概念的提出和開展對本課題的研究，對于完善干部任用的制度體系具有現實性和創新性。從干部任用工作實際來看，啟動環節是干部任用工作的第一道關口，也是整個工作流程的第一個環節，在進入推薦環節之前，就需要明確動因、職位、人選、程序等一些問題，盡管啟動環節的工作相對顯得隱蔽，但啟動環節在實踐中是客觀存在的。從調研反映情況來看，大家普遍認為，干部任用啟動程序不但客觀存在，更是重點和關鍵所在。啟動程序一旦開始，一般情況下組織意圖都能如期實現，所以啟動環節工作做得好不好，直接關系到干部任用工作的實際成效和整體水平。在問卷調查中，認為有必要對干部任用啟動程序這一初始環節進行規范的占96.7%，選擇“說不清楚”的占3.3%，認為“沒有必要”的沒有。

2、現行做法具有趨同性。從當前實際操作情況來看，各地在組織實施干部任用啟動程序上，都有各自的做法和特點，有的堅持按以往沿襲下來的慣例進行操作，有的實行新老辦法相結合的做法，也有極少數的地方在積極探索實踐。綜觀各地現行干部任用啟動程序，做法上基本相似，趨于一致，歸納起來可分為三個步驟：第一步是提出動議理由。一般是在遇到領導班子換屆、出現崗位空缺、需要改善班子結構、實施干部交流等情況時，由組織部門、黨委或黨委負責人、同級條線分管領導提出領導班子調配動議的原因和理由。第二步是精心研究方案。在作出動議決定后，由組織部門按照班子調配和擬任職位職責的要求，綜合分析干部情況，結合有關領導的意見建議，充分醞釀并提出初步工作方案。問卷調查中“你認為初始提名工作的最理想方式”，選擇“組織部門提名”的最多，占50%，選擇“黨委全委會成員提名”和“黨委書記提名”的分別占30%、6.7%。第三步是作出啟動決定。由組織部負責人向黨委主要負責人或分管領導匯報，經溝通協商達成共識后，確定工作方案，作出正式啟動干部任用程序的決定。問卷調查中“你認為干部任用動議應該由下列哪個機構（組織）或個人提出”問題上，選擇“黨委組織部”的最多，占63.3%，選擇“黨委常委會”的占16.7%，選擇“所在單位黨組織”和“條線分管領導”的分別占10%、20%。

3、實踐結果具有雙面性。干部任用啟動程序的現行做法，通過多年來的貫徹實施，并在實踐中能得以堅持，確有其可取之處，同時也存在著一些不完善、不規范的地方。從正面角度看，現行干部任用啟動程序的主體主要是黨委、黨委負責人及同級黨委組織部門，他們比較熟悉干部工作政策和要求，掌握著較為豐富的干部信息資源，了解熟悉各級領導班子和干部隊伍的實際情況，有利于統籌考慮、分析比較，善于從全局和整體的角度進行把握；同時在長期的工作實踐中，積累了較為豐富的實際工作經驗，現行做法也得到了干部群眾的基本認可。問卷調查結果顯示：在“你對本地干部任用動議和初始提名工作的評價”問題上，選擇“好”和“較好”的占80%。從負面角度看，存在主體職責不清，“一把手”的權力比較集中，工作彈性較大，啟動程序不夠規范，監督乏力等問題。在調查問卷中“你認為當前干部任用啟動程序存在的最主要問題是什么”，選擇“程序規定不明確”和“操作比較隨意，人為因素影響較大”兩項的最多，各占33.3%，認為“動議環節透明度不高”、“動議和初始提名的提出不規范”、“缺乏監督制約”的，分別占到20%、16.7%、6.7%。

二、規范干部任用啟動程序應處理好的幾種關系

規范干部任用啟動程序，具有很強的政策性和業務性，操作起來要求高、難度大，我們認為，要處理好以下幾種關系：

1、黨管干部與擴大民主的關系。黨管干部是干部選拔任用工作必須堅持的基本原則，擴大民主是干部人事制度改革的基本方向。干部任用啟動程序作為干部任用工作的初始環節，是整個干部選任工作的重要組成部分，要以干部選拔任用和監督工作法規為依據，堅持民主集中制原則，堅持黨管干部、擴大民主和依法辦事的有機統一。規范干部任用啟動程序，就是要求在黨委的統一領導下，圍繞動議、提名、醞釀等工作環節，科學確定群眾參與的范圍和參與的形式，從制度設計上體現黨管干部與擴大民主兩者之間的有效結合。

2、單項突破與整體配套的關系。相對于民主推薦、組織考察、討論決定等工作環節來說，啟動程序既是一個相對獨立的環節，又是一個互相聯系的基礎環節。因此，一方面，要求把啟動程序本身作為一個工作模塊進行深入研究，作出精心設計，理清各種要素的內在聯系和內在要求，保證制度的科學化、民主化和規范化。另一方面，不能單純地、孤立地研究啟動程序，必須樹立整體觀念，把啟動程序放到《干部任用條例》整個體系中去研究，注重制度體系的前后銜接，相互配套，以啟動程序的單項突破，推進干部任用制度體系的整體配套，形成和完善《干部任用條例》完整的工作程序鏈。

3、繼承完善與創新突破的關系。干部任用啟動工作在長期的工作實踐中，形成了一套比較固定的操作程序，要在尊重實踐的基礎上，注重吸收過去干部工作實踐中積累的經驗，及時加以提煉和總結，把實踐中一些好的做法和經驗以制度的形式固定下來，堅持下去。但是，又由于現行的操作程序還缺乏統一性和規范性，因此，在制度的設計和制訂過程中，要注重制度的規范化和標準化建設，同時要力求簡便，易于操作，注重可行性和實效性，避免流于形式。比如在主體權責界定、工作流程設定、工作紀律規定等方面，要做到明確具體，切實可行。要積極探索，勇于創新，大膽實踐，敢于突破原有的思維模式和固有方式，把一些切實可行的新思路、新制度、新方式引入啟動程序中，對存在的問題進行有針對性的研究，以制度的創新規范干部任用啟動程序。

4、充分授權與明確界限的關系。對干部任用主體權責進行科學界定和合理規范，最終實現“隱性權力顯性化，顯性權力規范化”，是規范干部任用啟動程序的一個重要目標。黨委主要負責人，承擔著一個地方經濟社會發展的主要職責，既要充分授予其用人上應有的權力，又要明確權力的界限，把黨委主要負責人個人權力置于黨委班子集體權力之中。問卷調查顯示，規范干部任用啟動程序，認為是對“一把手”用人權進行“規范”的占76.7％，認為是“監督”的占63.3％，認為是“削弱”的沒有。對于黨委組織部門，作為黨委負責干部工作的重要職能部門，既要注重發揮其干部信息資源優勢，充分授予其在用人上的建議權，又要拓寬民意采集渠道，健全干部工作責任體系。總之，各類用人主體，也是責任主體，在充分授予權力的同時，也要明確相應的責任，做到權責明晰、對等。讓用權主體能夠明確知道應該做什么，應該怎么做，不應該做什么，從而保證用人行為在健康的軌道上運行。

組織部門在干部任用和初始提名過程中應該履行哪些職責？作出空缺職位公告提出職位說明和人選要求聽取各方面意見提出推薦對象的參考人選進行人事方案和人選的醞釀溝通作出動議決定

比例（％）

三、干部任用啟動程序的研究節點設定

關于干部任用啟動程序的定義，目前比較一致的理解是：在黨委的領導下，由組織人事部門具體負責，根據領導班子建設和干部配備需要，通過廣泛征求意見、充分醞釀協商和有關會議集體決定，提出并確定干部選拔任用工作方案的過程。根據這一定義，干部任用啟動程序，從對象上來說，我們認為，應該包括提任、交流、離任的職位和人選，不應僅僅限定于提拔任用這一對象。從干部調配工作實踐看，平職交流和離任的涉及面、影響力和關注度往往不亞于提任。從時間上來說，我們認為，應該是始于領導班子和領導干部選拔任用動議條件的產生，止于干部調整初步方案出臺之前。從內容上來說，主要包括兩個工作環節：一個是動議環節，即“工作啟動”過程；另一個是初始提名環節，即“人員啟用”過程，這也是本課題設定的兩個研究節點。

1、動議。動議，是指因領導班子建設需要，黨委提出領導班子調配工作意向并作出調配工作決定的過程。通俗地講，是一個“工作啟動”的過程，解決的是“要不要動”的問題。具體包括啟動條件、啟動主體和啟動紀律等方面的內容。在動議工作環節，重點要把握好以下三個方面：

一是啟動條件。即動因，是啟動的前提和依據。一般來說，實施啟動程序的條件主要包括：領導班子換屆；公開選拔；機構新建、撤銷或職能有重大調整；領導職位出現空缺需要充實；需要改善領導班子結構；需要實施干部交流或其他需要啟動的情況。出現上述動因之一后，即可提出領導班子調整充實和領導干部任免的動議。

二是啟動時機。在具備啟動條件后，要注重把握好啟動的時機。選擇啟動的時機，既要考慮所在領導班子建設和工作的實際需要，更要注重加強干部調配工作的計劃性，按照干部隊伍相對穩定、合理流動的總體要求和適時需要的原則，服從領導班子調配的整體需要，把個別人事調整納入大盤子中，做到通盤考慮，相對集中，避免出現拆東墻補西墻，防止隨意啟動、頻繁地調整干部。要根據任期制規定和中央關于“任期內保持相對穩定”的要求，對干部動議的次數加以控制，原則上一個屆期內批量調整干部不得超過2次，討論決定部分干部任免每年不超過5次，屆內調整干部的總數不超過領導班子職數的50%。

三是啟動紀律。要明確作出一些禁止性的紀律規定。在時間性紀律規定方面，如：不準在黨委主要負責人已經明確離任或任期屆滿前三個月內調整提拔干部；不準臨時動議決定干部任免等。在程序性紀律規定方面，如：在動議階段討論醞釀干部調配原則時，黨委主要負責人以及其他副書記必須堅持“三不”：即不指定具體職位、不限定選拔范圍、不提名具體人選。

2、初始提名。初始提名是指組織部門根據崗位要求和干部個體情況，研究提出崗位初步人選的過程。通俗地講，是一個“人員啟用”的過程，解決的是“動哪些人”的問題。具體包括提名條件、提名范圍、提名主體和提名紀律等方面的內容。在初始提名環節，重點要把握好以下幾個方面：

一是提名條件。提名條件的把握，總體上要根據崗位工作要求，結合干部隊伍情況，做到人崗相適，人盡其才。對于提任的，要根據《干部任用條例》規定的資格條件，按照確定的調配原則和崗位具體要求進行提名，并綜合考慮近三年來干部信訪舉報情況及核查結果，防止干部“帶病提拔”。對于交流任職提名的，要按照干部交流工作的有關規定，根據交流任職的目的和崗位工作經歷，進行有針對性的提名。同時，要堅持提名條件的一慣性和政策的延續性，包括任職經歷、年齡、學歷等條件，防止前后脫節，相互抵觸，頻繁變化。

二是提名范圍。對于擬提拔任用人選，提名范圍原則上應在后備干部中產生。要按照職位需求和后備干部培養方向，遵循備用結合的原則，在加強后備干部日常培養和管理的基礎上，增強提名參考范圍的廣泛性和提名崗位人選的針對性，沒有列入后備干部的，一般不得提拔使用。

三是提名紀律。要進一步明確提名主體權責，規范提名過程規定，嚴格執行領導干部、單位黨組織書面推薦提名制度，有效落實相應的責任追究制度，增強提名工作的程序性、紀律性和嚴肅性。在提名過程中，要明確一些具體的紀律性規定，如：不準因人設崗、超職數配備干部，不準違反規定提高干部職級待遇等。

四、干部任用啟動程序中的主體權責界定

在干部選拔任用工作中，黨委是干部任用工作的決策主體，組織部門是干部工作的具體承擔者，是干部任用工作建議主體。具體到干部任用啟動程序中，主要涉及哪些參與主體？各參與主體具有哪些權責？在不同的工作節點中，如何對各參與主體的權責進行科學的界定和必要的細化？這些都是本課題需要解決的重點問題，我們認為，有必要從以下幾個層面就其權責作出具體界定。

1、動議申求主體。動議申求主體是指因工作需要，提出干部調整配備需求或申請的單位和個人。主要包括兩個方面的主體：一是同級條線分管領導。同級條線分管領導可根據分管或聯系的單位班子建設的實際需要，以個人名義向組織部門提出班子調整配備意圖。二是用人單位黨組織。用人單位黨組織可根據本單位班子自身建設的實際需要，向組織部門提出班子調整配備申請。上述申求主體均需以書面形式向組織部門提出。

2、動議建議主體。動議建議主體是指正式向黨委提出干部調整動議建議的部門。組織部門作為地方黨委執行黨的組織路線、干部政策的職能部門，是干部工作的具體承擔者，應該作為干部任用動議的唯一建議主體。組織部門可根據上級黨委的統一部署（如換屆人事調配），結合領導班子建設和干部隊伍建設的實際需要，綜合各方動議申請和訴求，本著集體領導的原則，經通盤考慮，正式（書面）向黨委主要負責人提出動議建議。

3、動議決定主體。動議決定主體是指決定是否實施干部調配的組織或個人。按照黨管干部原則，黨委掌握著干部選拔任用的權力，因而也是干部任用的決定者，所以動議決定主體是黨委。具體到動議環節，在實際工作運行上，因黨委主要負責人在班子中處于主導地位，擔負著重大責任，應充分賦予和保證其用人上的調整動議權，可考慮由書記代表黨委集體履行動議決定權。

4、人選推薦主體。人選推薦主體是指對崗位擬任初步人選進行推薦的組織或個人。主要包括以下三個方面的主體：一是市級領導。市級領導具有推薦干部的資格和權力，可在平時或干部調配前進行人選推薦。二是用人單位黨組織。用人單位黨組織可在平時或干部調配前向市委組織部推薦干部。三是干部群眾。干部群眾的推薦權，通常是體現在組織部門統一組織的民主推薦工作之中。上述推薦主體均應以書面形式向組織部門提出。

5、初始提名建議主體。初始提名建議主體是指經綜合各方推薦情況，正式向黨委提出崗位建議人選的組織或個人。這里需要厘清“提名”與“推薦”這兩個不同的概念，“推薦”情況是形成“提名”的基礎，“提名”是對各方“推薦”情況的綜合分析和甄別篩選。從這個意義上講，初始提名建議主體應該是唯一的，而且應該是組織部門。目前部分地方實行的黨委全委會成員民主推薦干部工作制度，也應該屬于“推薦”這一范疇，而不屬于“初始提名”范疇。組織部門根據職位要求和后備干部培養情況，結合各方推薦主體的推薦情況，結合歷次民主推薦組織考察以及平時掌握的情況，經過綜合分析、反復比較，正式提出初始提名建議人選。

6、初始提名醞釀主體。初始提名醞釀主體是指對組織部門提出的初始提名建議人選進行醞釀討論的組織或機構。我們認為，把初始提名醞釀主體界定為書記、副書記這個層面比較適宜，其他市級領導作為征求意見的對象。由黨委主要負責人就組織部門提出的人事調配初步方案，與組織部長、分管副部長進行醞釀討論，達成初步意向后，由黨委主要負責人就相關人事調配意向與其他市級主要領導、主管領導進行溝通說明。再由黨委書記、副書記進行再次醞釀討論，形成共識，組織部根據醞釀結果作出調整修改，正式確定人事調配建議方案。

五、干部任用啟動程序的操作流程設計

干部選拔任用工作是一項程序性很強的工作，設計和提出一個科學規范的操作流程，對于規范干部任用啟動程序顯得尤為重要。干部任用啟動程序操作流程設計和安排的總體原則是：圍繞干部任用啟動程序設定的兩大工作節點，各參與主體嚴格按照各自的權責限定，參與有度，先后有序，通盤考慮，綜合分析，反復醞釀，集體決定。具體操作流程可作如下設計和安排：

1、明確動因，提出動議建議。啟動條件產生后，組織部門根據班子建設和工作實際需要，綜合各種動因，進行通盤考慮，選擇合適時機，以書面的形式向黨委主要負責人提出班子調配動議的建議。書面建議需要說明調配主要理由、調配基本原則和調配時間安排。

2、通盤考慮，作出動議決定。黨委主要負責人接到組織部門提出的班子調配動議書面建議后，按照有關干部動議紀律和政策要求，經綜合考慮，提出干部調整意向，明確調配工作的指導思想、基本原則、總體要求和時間安排，作出班子調配動議決定。

3、綜合分析，制訂初步方案。組織部門按照書記作出的動議決定和總體要求，根據平時掌握的領導班子運行情況和干部的個體表現，結合各方推薦人選情況和后備干部培養情況，綜合分析、反復比較，擬定干部任用啟動初步工作方案，方案包括調配的指導思想、基本原則、時間安排、職位和任職資格條件、建議人選等內容，經醞釀討論、集體研究后，確定初步工作方案，并報黨委主要負責人。

4、醞釀討論，完善確定方案。黨委主要負責人就組織部門提出的干部任用啟動工作初步方案，與組織部長、分管副部長進行醞釀討論，達成初步意向后，由黨委主要負責人就相關人事調配意向與其他市級主要領導、主管領導進行溝通說明。經修改完善后，再由黨委書記、副書記進行再次醞釀討論，形成共識，組織部門根據醞釀結果進行修改完善，正式確定干部任用啟動工作方案。