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為了認真貫徹落實《省人民政府辦公廳關于推進縣級公立醫院綜合改革試點工作的實施意見》精神，積極穩妥推進縣級公立醫院綜合改革工作，根據我市實際，特制定本方案。

一、指導思想

以科學發展觀為指導，把維護人民群眾健康權益放在第一位，突出縣級公立醫院的公益性質，遵循上下聯動、內增活力、外加推力的原則，圍繞政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開的改革要求，以破除“以藥補醫”機制為關鍵環節，以改革補償機制和落實醫院自主經營管理權為切入點，統籌推進管理機制、補償機制、人事分配、價格機制、醫保支付制度、采購機制、監管機制等綜合改革。堅持以改革促發展，加強以人才、技術、重點學科為核心的能力建設，不斷提高醫療服務質量與水平，促進我市縣級公立醫院健康、持續發展，為廣大人民群眾提供安全、有效、方便、價廉的基本醫療服務。

二、改革目標

通過綜合改革，建立起維護公益性、調動積極性、保障可持續的縣級公立醫院運行機制，落實“三升三降”（門診人次、出院人次、群眾滿意度逐步提升，門診患者次均費用、出院病人次均費用、病人縣外轉診率逐步下降）指標，力爭使90%以上的患者在縣域內就診，實現“小病不出鄉鎮，大病不出縣城，預防在基層”的目標。

三、實施范圍

三所縣級公立醫院，即：市中心醫院，市婦幼保健院，市中醫醫院。

四、改革任務

（一）制定縣級公立醫院發展規劃

按照“盤活存量、控制增量、優化結構、動態管理”的原則，合理確定我市縣域內醫療衛生機構的數量、布局、功能、規模和標準，實行縣域衛生資源一體化配置。設置綜合性醫院一所（市中心醫院），婦幼保健院、中醫醫院各一所，滿足就醫需求。

（二）明確功能定位

縣級公立醫院是縣域內醫療衛生中心和農村三級醫療衛生服務網絡的龍頭，主要為居民提供基本醫療服務，包括運用適宜醫療技術和藥物，開展常見病、多發病診療、危急重癥病人救治，重大疑難疾病接治轉診；推廣應用適宜醫療技術，為農村基層醫療衛生機構人員提供培訓和技術指導；承擔部分公共衛生服務以及自然災害和突發公共衛生事件醫療救治工作。市中心醫院提升為縣域醫療中心，開展各種成熟的乃至先進的醫療技術，如消化科、婦科、普通外科手術及腔鏡檢查、骨科的關節鏡檢查手術與住院治療；解決常見病、多發病的治療，探索急危重癥、疑難病癥的治療及診斷，提高醫療質量和技術水平。市婦幼保健院在切實履行婦幼保健等公共衛生職責的同時，開展與婦女兒童健康密切相關的基本醫療服務。市中醫醫院以提供基本中醫醫療服務為目標，積極開展中醫“治未病”工作，充分發揮中醫藥在疾病預防控制和應對突發公共衛生事件方面的作用，形成服務優勢和特色，使之成為帶動基層中醫藥事業發展的龍頭。

（三）改革補償機制

改革“以藥補醫”機制，取消藥品加成，將三所縣級公立醫院補償由服務收費、藥品加成收入和政府補助三個渠道改為服務收費和政府補助兩個渠道。醫院取消藥品加成減少的收入全部由財政補償（基本藥物按30%，非基藥按15%）。提高診查費、手術費、護理費、治療費、床位費收費標準，體現醫療技術服務合理成本和醫務人員技術勞務價值。通過調整醫療技術服務價格和增加政府投入等途徑，醫院收入有所提高。醫療技術服務收費按規定納入醫保支付政策范圍，并同步推進醫保支付方式改革。

1.發揮醫療保險補償和控費作用。三所縣級公立醫院要提供與基本醫療保險保障范圍相適應的適宜技術服務，控制基本醫療保障范圍外的醫藥服務。醫保基金通過購買服務對醫院提供的基本醫療服務予以及時補償。要合理提高基層醫療機構服務的報銷比例，縮小醫保基金政策范圍內報銷比例的差距。充分發揮醫保合理控制費用和醫療服務質量的作用。落實醫保基金收支預算管理，建立醫保對醫療費用增長的控制機制，制定醫保基金支出總體控制目標并分解到定點醫療機構，將醫療機構次均（病種）醫療費用增長控制和個人負擔定額控制情況列入分級評價體系。要在三所縣級公立醫院全部開展醫保支付制度改革。推行總額預付和按病種、按人頭、按服務單元付費等方式，加強總額控制。科學合理測算和確定付費標準，建立完善醫保經辦機構和醫療機構的談判協商機制與風險分擔機制，逐步由醫保經辦機構與公立醫院通過談判方式確定服務范圍、支付方式、支付標準和服務質量要求。醫保支付政策進一步向基層傾斜，鼓勵使用中醫藥服務，引導群眾合理就醫。

2.調整醫療服務價格。按照總量控制、結構調整的原則，降低藥品、高值醫用耗材、大型醫用設備檢查、治療價格，政府出資購置的大型醫用設備按不含設備折舊的合理成本制定檢查治療價格，已貸款或集資購買的大型設備由政府回購，回購有困難的限期降低價格。合理提高中醫和體現醫務人員技術勞務價值的診療、護理、手術等項目價格，使醫療機構通過提供優質服務獲得合理補償。價格調整要與醫保支付政策相銜接。改革醫療服務以項目為主的定價方式，積極開展按病種收費試點，病種數量不少于50種。調整服務價格，提高診查費、治療費、護理費、手術費、床位費五類醫療服務項目價格，其中診查費、治療費、護理費、手術費上調的幅度為13%，床位費上調的幅度為36%。降低醫用設備檢查費和檢驗費等兩類醫療服務價格，降幅為10%。凡納入醫療服務價格項目內涵的衛生材料，不得向患者另行收費。對可向患者收費的醫用材料，要嚴格按照醫用材料加價率和加價額雙限控制的管理規定執行。醫院要通過公開招標采購，降低醫用耗材價格。

3.規范藥品采購供應。堅持質量優先、價格合理的原則，建立藥品（含高值醫用耗材）量價掛鉤的集中采購機制，在省級集中采購的基礎上，積極探索能夠有效保障藥品及耗材供應及時、質量可靠、價格合理的采購供應辦法。堅決治理藥品及耗材方面的商業賄賂。優先配備、使用基本藥物，提高基本藥物使用比例。

4.落實財政投入政策。市財政對三所縣級公立醫院職工基本工資補助要達到100%，對參加事業單位醫療保險制度的三所縣級公立醫院應按單位繳費部分的70%核定補助。全面落實對縣級公立醫院基本建設及大型設備購置、人才培養、符合國家規定的離退休人員費用、政策性虧損補貼、承擔公共衛生任務和緊急救治、救災、支農等公共服務的政府投入政策;禁止醫院舉債建設。全面取消藥品加成，由此減少的收入由財政全額補償。市政府每年設立200萬元的公立醫院醫療事業發展基金，用于重點學科建設、優秀人才引進和獎勵。

（四）改革人事分配制度

1.創新編制和崗位管理。依據區域衛生規劃和醫療服務需求，確定縣級公立醫院設置規模；市編辦根據全市人口數、醫院功能、工作量和現有編制使用情況等因素，科學合理確定縣級公立醫院人員編制，實行總量控制、動態調整，逐步建立調配使用秩序。三所縣級公立醫院按國家確定的通用崗位類別、等級和結構比例，在編制規模內按照有關規定自主確定崗位。逐步變身份管理為崗位管理，實行醫院對全部人員的統一管理制度。

2.深化用人機制改革。落實縣級公立醫院用人自主權，全面推行聘用制度，堅持競聘上崗、按崗聘用、合同管理，建立能進能出、能上能下的靈活用人機制；新進人員實行公開招聘，擇優聘用。專業技術崗位不低于崗位總數的85%，其中，臨床護士不少于每病床0.4人。未達到85%比例的公立醫院，管理崗位和工勤技能崗位人員原則上只進不出，空缺崗位經核準后調整為專業技術崗位。采取多種方式妥善安置未聘和非醫務專業分流人員，確保社會穩定。在有編制情況下，副高以上、研究生學歷和急缺人才可由縣級公立醫院聘用，上報理事會審定，相關部門辦理手續。完善縣級公立醫院衛生人才職稱評定標準，突出臨床技能考核。

3.完善醫院內部收入分配激勵機制。對服務質量好、服務數量大、社會效益好、群眾滿意度高的縣級公立醫院績效工資總量可高出一定幅度。通過調整醫療服務價格增加的收入，用于醫院人員經費支出。提高醫院人員經費支出占業務支出的比例，逐步提高醫務人員待遇。醫務人員的收入要與崗位職責、工作業績、實際貢獻緊密聯系，加強人員績效考核，健全以服務質量、服務數量和患者滿意度為核心的內部考核分配機制，績效工資要與醫療服務技術水平、質量、數量、成本控制、病人滿意度等考核結果掛鉤，做到多勞多得、優績優酬、同工同酬，體現醫務人員技術服務價值。收入分配向臨床一線、關鍵崗位、業務骨干、作出突出貢獻等人員傾斜，適當拉開差距。嚴禁把醫務人員個人收入與醫院的藥品和檢查收入掛鉤。

（五）建立現代醫院管理制度

1.建立法人治理結構。推進政事分開、管辦分開。合理界定政府和縣級公立醫院在資產、人事、財務等方面的責權關系，建立決策、執行、監督相互分工、相互制衡的權利運行機制，落實縣級公立醫院獨立法人地位和自主經營管理權。成立由衛生局局長擔任理事長，成員包括政府相關部門代表、醫院職工代表、服務對象代表、專家學者等人員組成的公立醫院理事會。理事會負責三所縣級公立醫院的發展規劃、財務預決算、重大業務、章程擬（修）訂等決策事項，院長選聘與薪酬制定，其他按規定負責的人事管理等方面的工作，并監督醫院運行。建立院長聘用制度。明確院長、副院長選聘條件，采取公開選拔、社會招聘等方式遴選院長、副院長人選，按干部管理權限審批，由公立醫院理事會聘任。實行院長、副院長任期制和目標責任制管理，完善院長收入分配激勵和約束機制。實行院長負責制。院長任期5年。由院長全面負責醫院運行管理，醫院內部建立科學民主的議事決策程序，在重大決策、項目投資、大額資金使用、中層以上人事任免等事項要民主審議，報理事會審批。

2.優化內部運行管理。健全醫院內部決策執行機制。鼓勵探索建立醫療和行政相互分工協作的運行管理機制，建立以成本和質量控制為中心的管理模式，嚴格執行醫院財務會計制度，探索實行總會計制度，建立健全內部控制制度，實施內部和外部審核。圍繞新的醫院管理結構，健全完善醫院內部決策、運行管理、資產管理、醫療風險預警等制度，逐步形成決策、執行、監督相互適應的運行管理機制。

3.完善績效考核。建立以公益性質和運行效率為核心的縣級公立醫院績效考核體系。市衛生局制定績效考核辦法，縣級公立醫院要充分發揚民主，經職工代表大會討論或廣泛征求職工意見，由單位領導班子集體研究，制定績效工資分配辦法，報衛生部門批準后實施，并在單位公開。理事會與院長簽署績效管理合同。要結合深化醫改工作任務合理確定量化考核指標，重點考核控制醫療費用（包括次均費用和總費用增長率、住院床日以及藥占比等）、創新醫療服務、提高醫療質量和服務效率、社會滿意度以及縣鄉一體化管理情況等。考核結果與院長任免、獎懲和醫院財政補助、醫院總體工作水平等掛鉤。積極建立第三方評估機制，由第三方對三所縣級公立醫院績效績效客觀評價。

4.開展管理干部職業化、專業化培訓。建立規范的院長培訓考核體系，通過職業化、專業化培訓，進一步提升公立醫院院長的政治素養和業務水平，更好地適應公立醫院改革新形勢的要求。培訓情況作為院長任職資格和任期考核的重要依據。

（六）提升基本醫療服務能力

1.合理配置醫療資源。根據區域衛生規劃和醫療服務需求，及時制訂或修訂縣級公立醫院建設計劃，選址新建市中醫醫院，完善市中心醫院和市婦幼保健院標準化建設。以市中心醫院為中心完善縣域急救服務體系，建立縣域院前急救體系。嚴格控制縣級公立醫院建設規模和大型設備配置。鼓勵資源集約化，探索成立檢查檢驗中心，推行后勤服務外包等。“十二五”期間，隨著人口的增長逐步建設骨科醫院、心腦血管病醫院、傳染病醫院、精神衛生中心、女子醫院、兒童醫院、口腔醫院、風濕醫院等5～8個專科醫院，以不斷滿足人民群眾日益增長的多層次就醫需求。

2.提高技術服務水平。編制縣級公立醫院重點專科發展規劃，按規劃支持縣級公立醫院專科建設。近期重點加強產科、兒科、中醫、病理、重癥監護、傳染、急救、職業病防治等重點專科建設，開展宮頸癌、乳腺癌等重大疾病的救治及復雜疑難疾病的篩查轉診工作，推廣應用適宜醫療技術，制定實施適應基本醫療需求、符合縣級公立醫院實際、采用適宜技術的臨床路徑，規范醫療行為。

3.加強信息化建設。建設以電子病歷和醫院管理為核心的縣級公立醫院管理和服務信息系統，功能涵蓋電子病歷、臨床路徑、診療規范、績效考核及綜合業務管理等，與醫保經辦機構、基層醫療衛生機構信息系統銜接，逐步實現互聯互通；建立以居民健康檔案為基礎的縣域醫療衛生服務信息網絡，逐步推行居民健康卡，有效利用居民健康檔案信息資料。發展面向基層醫療機構的遠程診療系統，逐步實現遠程會診、遠程（病理）診斷和遠程教育等。建設醫療健康信息網。

4.提高中醫藥服務能力。充分發揮中醫簡便驗廉的特點和優勢，提高辨證論治水平；加強對基層醫療衛生機構的支持和指導，促進中醫藥進基層、進農村，為群眾防病治病。加強市中醫醫院中醫服務能力建設，落實對中醫醫院的投入傾斜政策，中醫專項事業經費列入財政預算，并不低于全市總衛生事業費的10%。

5.推行惠民便民措施。建立以病人為中心的服務模式，優化服務流程，改善服務態度和質量。實行預約掛號，重點抓好復診患者預約，健全雙向轉診制度；實施新農合先住院后付費，推廣優質護理服務，落實護理責任制，實施責任制整體護理；實行同級醫療機構檢查結果互認；完善患者投訴處理機制，加強醫患溝通，落實“首訴負責制”，年實現醫療糾紛人民調解和醫療責任保險相結合機制全覆蓋，保障醫患雙方合法權益。加大多發病、傳染病、慢性病防治和健康教育、控煙、公共衛生等宣傳力度，引導群眾培養健康的生活習慣。

（七）加強醫療衛生人才隊伍建設

1.加大人才引進力度。政府給予資金和政策支持，吸引高、中級技術人才、學科帶頭人和高等醫學院校畢業生到縣級公立醫院長期工作。積極培養或引進縣域學科帶頭人。增強護理人員力量，醫護比例不低于1:2。調整醫務人員職稱評審政策，增加高級職稱技術人才比例。逐步實現新進入醫院的醫務人員全部具備相應執業資格。“十二五”期間，三所縣級公立醫院本科以上專業技術人員要達到30%以上，市中醫院的中醫人員占醫師總數比例達到60%以上。

2.建立完善住院醫師規范化培訓制度。新進縣級公立醫院的住院醫師必須經過規范化培訓。

3.加強人員培訓。實施縣級骨干醫師培訓計劃，每年不少于10人參加培訓，縣級公立醫院每年選派10名骨干醫務人員到城市三級醫院學習進修。鼓勵醫務人員開展繼續醫學教育。

（八）完善縣域一體化改革

充分發揮縣級公立醫院縣域醫療中心和農村三級醫療衛生服務網絡龍頭作用，加強對基層醫療衛生機構的技術幫扶指導和人員培訓，建立縣級公立醫院向鄉鎮衛生院輪換派駐院長和骨干醫師制度，通過縱向技術合作、人才流動、管理支持等多種形式，提高農村醫療衛生服務體系整體效率，形成優質醫療資源流動的長效機制，使一般常見病、慢性病、康復等患者下沉到基層醫療衛生機構，逐步形成基層首診、分級醫療、雙向轉診的醫療服務模式。支持縣級公立醫院對鄉鎮衛生院和村衛生室醫務人員進行專項培訓和定期輪訓。繼續做好三所縣級公立醫院對口支援鄉鎮衛生院和社區衛生服務機構工作。嚴格執行縣級公立醫院醫務人員在晉升主治醫師或副主任醫師職稱前到農村服務一年的規定。實行縣鄉一體化管理，以衛生資源和人員的縱向流動為基礎，逐步形成縣鄉醫療衛生機構人員相互流動、設備統一調配使用、培訓統一組織、業務統一管理、績效統一考核、分工協作有序的運行機制。有效解決基層衛生人才不足和服務水平低下的問題。

（九）完善監管機制

1.積極推進醫療衛生全行業管理。加強衛生行政部門對醫療質量、安全、行為等的監管，開展縣級公立醫院醫藥費用增長情況監測與管理。及時查處為追求經濟利益的不合理用藥、用材和檢查等行為。建立以安全質量為核心的專業化醫院評審體系；依托省級或市級醫療質量控制評價中心，建立健全縣級公立醫院醫療質量安全控制評價體系。

2.建立醫保對醫療機構的激勵約束機制。充分發揮醫保機構對醫療服務行為和費用的調控引導和監督制約作用，逐步將醫療機構服務的監管延伸到對醫務人員醫療服務行為的監管。采用基本醫保藥品目錄藥品使用率及自費藥品控制率、藥占比、次均費用、住院率、平均住院日等指標考核，加強實時監控，結果與基金支付等掛鉤。完善定點醫療機構管理辦法，實行分級管理，促進誠信服務。加強對縣級公立醫院履行功能定位和發展建設、投融資行為的監管，強化預算、收支、資產、成本等財務管理的監管。加強醫療服務收費和藥品價格監督檢查。各相關部門要加強協作聯動，加大對違法違規行為的查處力度。加強行業自律和監督，建立誠信制度和醫務人員考核檔案。實施公正、透明的群眾滿意度評價辦法，加強社會監督，推進縣級公立醫院信息公開，及時向社會公開縣級公立醫院年度財務報告以及質量安全、費用和效率等信息。

五、實施步驟

（一）調查規劃階段。成立全市縣級公立醫院綜合改革工作領導小組，制定全市縣級公立醫院綜合改革的實施方案，報市政府審批；衛生、編辦、人社、財政、物價等部門制定縣級公立醫院改革相關配套實施辦法。

（二）穩步實施階段。按照市政府出臺的縣級公立醫院綜合改革實施方案，全面推進綜合改革。

（三）整改提高階段。針對全市縣級公立醫院改革運行情況，結合上級改革精神和縣級公立醫院改革方案要求，進行評估，總結經驗，完善不足。

六、保障措施

（一）加強組織領導。各有關部門要充分認識縣級公立醫院綜合改革的重要性、復雜性和緊迫性，把這項工作作為重大民生工程列入重要議事日程，加強領導，精心組織周密部署，扎實推進。市政府成立推進縣級公立醫院綜合改革工作領導小組，小組下設辦公室，辦公室設在市衛生局。統籌協調、指導縣級公立醫院改革工作及改革的日常工作。

（二）加大保障力度。市財政要按照國家及省有關規定，認真做好縣級公立醫院綜合改革經費測算，切實加大資金投入，并將所需資金納入預算管理，及時撥付到位。同時，加強經費管理，提高資金使用效益。

（三）完善配套政策。推進縣級公立醫院改革，是關注民生的大事，牽扯面廣，涉及部門多，各有關部門一定要明確責任，發揮職能，相互支持，相互配合，確保各項工作任務落到實處。市人社局制定縣級公立醫院分配制度改革的具體辦法；市人社局與市衛生局共同制定縣級公立醫院人事制度改革的具體辦法；市財政局制定縣級公立醫院綜合改革補償辦法并組織實施；市物價局合理調整縣級公立醫院醫療服務價格辦法；市衛生局把推進公立醫院改革與衛生系統開展的“三好一滿意”、“醫療質量萬里行”、“優質醫院創建活動”結合起來，加大力度，強化措施，促進縣級公立醫院改革工作順利完成。

（四）做好宣傳引導。廣泛開展縣級公立醫院綜合改革政策培訓，不斷提高各級領導干部的綜合改革理論水平，提高推進改革的領導力和執行力。深入細致地做好醫務人員的宣傳動員工作，使廣大醫務人員成為改革的主力軍。大力宣傳縣級公立醫院改革的政策措施和目標、進展情況、取得的成效和先進典型，爭取社會理解、配合和支持，營造良好的社會環境和輿論氛圍。

（五）強化督導檢查。市醫改辦要加強督促檢查，每月召開一次聯席會議，及時研究協調解決醫改過程中出現的困難和問題。各有關部門要對縣級公立醫院改革工作要進行全程監管，及時總結交流好的經驗和做法，研究解決工作中出現的新情況、新問題。注重階段評估考核，努力做到“事前有計劃、執行有監管、效果有評估”，確保縣級公立醫院改革穩步推進、取得實效。