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一、指導思想

全面貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和中央經濟工作會議、城鎮化工作會議、農村工作會議精神，認真落實省委十屆三次、四次、五中全會各項決策部署，以支撐我省新型城鎮化和農業現代化發展為目標，以切實維護農民權益為出發點和落腳點，通過深化改革破解兩難困境、強化耕地資源保護、促進節約集約用地、加強生態文明建設，牢牢把握“問題導向”，提高針對性和有效性，著力解決突出問題，為全面實施“三大發展戰略”、奮力推進“兩個跨越”作出積極貢獻。

二、主要任務

（一）優化項目區設置。

開展跨區設置項目區試點。選擇條件成熟的市開展市轄區跨區設置增減掛鉤項目區試點，結合城市總體規劃，著眼于新型城鎮化推進和用地布局調整優化，統籌設置拆舊建新項目區。積極爭取國土資源部支持，擴大試點范圍。允許符合條件的地方在省域范圍內設置掛鉤項目區。為扎實推進精準扶貧，對納入《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》連片特困地區納入國家相關規劃的生態移民搬遷地區，以及其他經國土資源部批準的地區，在保障本縣域范圍內農民安置和生產發展用地的前提下，部分結余指標可優先在市域范圍內掛鉤使用，也可在省域范圍內掛鉤使用。

優化鎮（鄉）掛鉤項目區設置。在擴權試點縣重點鎮（鄉）探索開展縣域范圍內固定建新區、不固定拆舊區掛鉤試點。在同一鎮（鄉）范圍內調整村莊建設用地布局的，由國土資源廳統籌安排，納入增減掛鉤管理。

強化規劃管控和指標流向管理。嚴格按照土地利用總體規劃、土地整治規劃，并與城鄉規劃、產業發展規劃和新型城鎮化規劃相銜接，充分考慮城鄉建設、產業集聚、生態涵養等空間布局，科學確定拆舊建新規模和布局，合理安排城鎮和農村建新用地比例。加強掛鉤周轉指標管理，嚴格控制規模，強化事中事后監管，確保拆舊與建新規范有序實施。嚴格限制掛鉤指標和結余建設用地指標流向特大城市中心城區。

（二）切實保障農民權益。

尊重農民意愿。維護農民主體地位，保障農民個人、集體經濟組織和相關權益人的合法權益，做到農民自愿、農民參與、農民受益、農民滿意。增減掛鉤選點布局必須充分聽取農民意見，農民不愿參與或參與后意愿發生變化的，不得強迫其參加；新村選址、住房建設、土地互換、安置補償、收益分配等，應依法舉行聽證論證，并經參加人員確認結果；要及時公開資金安排使用和收益分配等，接受監督。

強化權屬管理。增減掛鉤項目啟動前，要做好權屬調查核實、土地互換協商和爭議調處工作；項目實施完成后，要依法辦理土地確權和變更登記手續，發放土地權利證書。拆舊復墾形成的農用地的經營使用，由集體經濟組織自主確定，不得違背農民意愿隨意調整復墾地塊所有權和土地承包經營權。

尊重歷史文化。增減掛鉤試點改革應與當地經濟發展水平和農業產業發展相適應，與城鎮化進程和農村人口轉移相協調，因地制宜、循序漸進，方便生產生活。要充分保護當地鄉村風貌、歷史文化和生態環境，防止大拆大建，不得拆建具有歷史價值、人文價值、景觀價值的村落。

合理安排建新用地。結余的建設用地指標，應優先用于農民新居、農村基礎和公益設施，并留足農村非農產業發展建設用地空間，防止片面追求增加城鎮建設用地指標。

（三）規范收益分配管理。

各地要依據財政部相關規定，建立健全增減掛鉤項目收益管理制度，加強收益管理，確保專款專用。加強增減掛鉤收入征管，嚴格執行“收支兩條線”政策；規范支出管理，加大對增減掛鉤項目的支持力度。各地掛鉤項目產生的土地增值收益及時全部返還農村，用于拆舊復墾、補償安置、基礎和公益設施建設等。要以縣（市、區）為單位統籌平衡資金，合理確定增減掛鉤收益返還標準，最低標準應確保拆舊復墾、農民新居和新村基礎設施建設所需，不額外增加農民負擔。

（四）強化耕地保護。

強化耕地數量和質量管控。增減掛鉤拆舊騰出的農村建設用地，首先要復墾為耕地，同時要改善耕作條件，提高復墾耕地質量。要加強掛鉤建新區選址論證，避讓基本農田和優質耕地，盡量不占或少占耕地；確實無法避開耕地的，建新區占用的耕地質量不得高于復墾耕地質量，數量不得超過復墾耕地數量。

加強復墾耕地管理。已驗收合格的復墾開發耕地，要及時納入年度土地變更調查統計；符合基本農田劃定條件的，應當優先劃為基本農田予以保護。其余復墾耕地，要保持農用地性質，合理利用。禁止擅自將復墾耕地用于非農建設。

（五）發揮市場化配置資源作用。

建立市場化配置指標機制。結合優化掛鉤項目區設置試點工作，規范跨縣使用結余掛鉤指標制度，加大增減掛鉤對扶貧開發和生態搬遷的支持力度。根據國土資源部的部署安排，探索試行結余掛鉤指標交易制度。

規范引導社會資本依法、有序參與改革。按照“政府主導、市場運作、規范有序”的原則，積極探索社會資本參與增減掛鉤試點的途徑、方式和項目管理、資金管理、利益分配機制。規范引導社會資本參與項目工程建設。

三、保障措施

（一）加強組織保障，統籌協調推進。全省各級人民政府是增減掛鉤試點改革的主體，要加強組織領導，統籌協調推進，及時研究解決試點工作中的重大政策問題。各地要建立由國土資源部門牽頭，發展改革、財政、農業、林業、環境保護等部門參與的推進機制，各司其職、密切配合，細化支持試點改革政策，落實工作舉措，確保各項改革任務落到實處、按期完成。

（二）突出實施重點，精心制定方案。各地要結合本地實際，制定改革具體方案和具體措施。改革具體方案應及時報國土資源廳審查備案后組織實施。國土資源廳要會同有關部門進一步提出深化改革重點工作安排，及時出臺相關配套政策。各有關部門要按照職責分工，積極配合抓好改革政策落實，跟蹤評估優化改革相關政策實施效果。

（三）積極創新，穩妥推進。各地要進一步加強體制機制創新、政策創新、科技創新和管理創新，不斷提高制度運行質量和效率，使試點工作穩妥有序推進并釋放出最大改革紅利。堅持“于法有據、明確方向、守住底線、積極穩妥”的基本原則，引導改革試點堅守耕地保護、糧食生產、生態保護等基本底線，強化執法監管，保護群眾合法權益。對需國土資源部、省人民政府、國土資源廳批準后方能開展的試點工作，積極加強溝通銜接，并做好前期準備工作。