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黨的十七屆三中全會《決定》明確指出，要發(fā)展農村保險事業(yè)。這對于解決“三農”問題、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、建設社會主義新農村具有很強的現(xiàn)實針對性和緊迫性。促進農業(yè)發(fā)展和新農村建設，不能僅僅依賴政府、依賴公共財政，還應充分發(fā)揮社會力量的作用。發(fā)展農村保險事業(yè)，有助于利用市場機制，充分調動社會力量，建立健全政府主導機制同社會協(xié)同機制互聯(lián)、政府行政功能同市場化制度互補、政府管理力量同社會調節(jié)力量互動的農業(yè)農村發(fā)展支持和保障體系。

保險在解決“三農”問題中具有獨特優(yōu)勢

利用保險機制降低政府的管理和運行成本。在新農村建設中，利用保險機制，創(chuàng)新服務體系，更好地發(fā)揮社會力量的作用，有助于降低政府行政運行成本，提高公共資源配置效率。目前，一些地方政府在為“三農”提供服務的過程中包辦過多，在力所不能及時，又增設機構、增配人員，造成機構膨脹、行政管理成本過高。借助保險機制，充分利用保險公司在服務網(wǎng)絡、風險精算、風險控制和資金管理等方面的優(yōu)勢，創(chuàng)新公共產品的提供和管理方式，采取由政府制定規(guī)則并委托和督辦的方式，既可以有效降低政府管理成本和社會運行成本，又可以保證服務質量、提高服務效率。例如，福建省石獅市利用保險機制，將農民的新型農村合作醫(yī)療服務委托保險公司承辦，大幅度減少了行政管理成本。

利用保險機制實現(xiàn)強農惠農財政投入的放大效應。近年來，中央強農惠農的力度不斷加大，有力地促進了農業(yè)生產、農村發(fā)展和農民增收。但從目前財政支農資金的使用情況看，財政資源配置還有進一步優(yōu)化的空間。充分利用保險這一金融工具，可以更好地實現(xiàn)強農惠農財政投入的放大效應。一是利用保險機制，發(fā)揮其專業(yè)風險管理優(yōu)勢，能夠充分發(fā)揮財政投入對農村生產力的保護作用。通過加大政府財政投入，促進風險管理機制形成，有利于推動農村地區(qū)防災防損工作的開展，增強農業(yè)農村的抗風險能力，使有限的強農惠農資金更多地用于農村生產力建設。二是利用保險機制，將財政投入的一部分轉化為保險費補貼，可以確保農民在受災后得到及時救助，獲得再生產啟動資金。近年來，各級政府先后出臺了符合農業(yè)生產需要的多種財政資金補貼辦法。但僅限于這種方式，還不能在災害發(fā)生后給予受災農民及時而充分的救助，難以滿足農民恢復再生產的資金需求。如果將一部分財政投入轉化為農業(yè)保險費補貼，就可以擴大農民的參保率，當發(fā)生災害損失時，通過保險機制使農民及時獲得經(jīng)濟補償和再生產啟動資金。從全國范圍看，目前還沒有形成涵蓋農業(yè)生產主要領域、覆蓋面廣的保險機制，很多災害損失難以得到有效補償。三是利用保險機制，提高財政資源配置效能，放大強農惠農財政投入的覆蓋范圍和保障水平。如果財政以保費補貼的方式投入農業(yè)，農民一旦遭遇災害風險，就能夠得到數(shù)十倍于財政保費補貼的賠付，風險保障能力因此可以顯著提高。例如，浙江、福建省政府利用保險機制，在全省開展農房保險，以較少的財政投入，就起到了擴大保險覆蓋范圍、惠及廣大農戶的政策效應，成為群眾滿意的“民心工程”。

利用保險機制加強面向農民的保障能力建設，鼓勵和支持農民加大對農業(yè)生產的投入。一是通過保險機制穩(wěn)定農民預期，促進農民的生產型消費。農民的生產型消費在農村消費支出中占有很大比重。從擴大內需的角度看，這種生產型消費直接轉化為生產能力的擴張，對擴大農業(yè)再生產、保護和發(fā)展農村生產力具有重要意義。利用保險機制，進一步完善覆蓋農村的社會保障體系，穩(wěn)定農民預期，可以促進農村生產型消費。比如，政策性能繁母豬養(yǎng)殖保險推出后，江西省鷹潭市在不到兩個月時間內就新增了8個規(guī)模養(yǎng)豬場，能繁母豬存欄大幅增加，對促進生豬生產效果明顯。二是通過保險機制改善農村信用環(huán)境，促進金融機構加大信貸支持農業(yè)力度。目前，農村急需的小額信貸缺乏必要的風險保障，影響了涉農金融機構對農業(yè)的支持力度，造成農民貸款難。另一方面，許多農民雖有投資和消費意愿，但由于擔心自然災害、市場波動等風險，不敢投入資金。通過保險機制構建資金保障鏈，把重要的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)品種納入農業(yè)保險覆蓋范圍，在災害發(fā)生后就可以使農民及時獲得足額經(jīng)濟補償，快速恢復生產生活。這不僅有利于擴大農業(yè)再生產，而且可以優(yōu)化農村信貸環(huán)境，促進農村金融機構為農業(yè)生產提供持續(xù)的信貸支持。比如，在今年初的冰凍雨雪災害中，南方農村地區(qū)有7萬多頭繁育母豬被凍死，但由于有了能繁母豬保險，養(yǎng)豬農民及時獲得現(xiàn)金賠付，因而有能力購買豬仔，恢復養(yǎng)殖。而在南方某市有10億元貸款果木受災，由于缺乏相關保險保障，多數(shù)受災果農林農的損失難以得到補償，部分果農林農面臨還貸困難，嚴重影響其再生產能力。三是通過保險機制加大對農村保障的投入力度，有效解除農民的后顧之憂。近年來，中央抓住農民最關心的民生問題，加大農村最低生活保障、新型農村合作醫(yī)療和農業(yè)保險的實施力度，農村因病致貧、因災致貧的現(xiàn)象有所緩解。應在此基礎上，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立穩(wěn)定的與農村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的政策和制度，加大對農民保障項目的投入，努力使農民貧有所濟、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、災有所救，促進農村社會事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

著力構建政策性農業(yè)保險體系

黨的十七屆三中全會《決定》強調，要健全政策性農業(yè)保險制度。轉變社會管理理念和方式，注重發(fā)揮保險在發(fā)展農業(yè)生產、保障農村民生方面的重要作用，是一個長期過程，需要循序漸進、把握重點，著力構建政策性農業(yè)保險體系，特別是從農民最急需保障的領域入手，不斷提高保險保障的功能和水平。

積極推動被征地農民保險保障工作。在城鎮(zhèn)化進程中，許多被征地農民雖然得到了一定的補償費，但他們能否合理有效地支配這些補償資金，避免未來的生活困難，是需要從制度層面關注的問題。為被征地農民建立最低生活、醫(yī)療及養(yǎng)老保障，可以探索建立政府、開發(fā)商、被征地農民三方參與機制，政府從土地開發(fā)費用中劃出一部分，開發(fā)商從土地開發(fā)收益中拿出一部分，再從被征地農民土地征遷補償費中預留一點，為被征地農民設立個人賬戶，確保他們在未來獲得基本的生活、醫(yī)療和養(yǎng)老保障。

進一步加強種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)政策性保險。在總結政策性農業(yè)保險保費補貼試點經(jīng)驗的基礎上，根據(jù)各地農業(yè)發(fā)展特點，擴大試點范圍，完善試點政策，增強農業(yè)的風險承受能力，充分發(fā)揮財政資金四兩撥千斤的作用，進一步保障農業(yè)生產，促進農民穩(wěn)定增收。

推進政策性林業(yè)保險試點。推行集體林權制度改革，具備改善生態(tài)環(huán)境和增加農民收入的雙重功效。應鼓勵各地積極探索，結合集體林權制度改革，引入保險保障機制，穩(wěn)步推進政策性林業(yè)保險試點。加強中央和地方政府的政策扶持力度，對各地政策性林業(yè)保險業(yè)務給予一定比例的保費補貼，為林權改革后農民的利益提供必要保障，提高農民對林業(yè)投入的積極性。

開展農房保險工作。鼓勵具備條件的地區(qū)根據(jù)當?shù)氐娘L險狀況及經(jīng)濟發(fā)展水平，探索建立適合當?shù)厍闆r的財政支持型農房保險制度。依托政策支持，實施由財政補貼的農房保險試點，推廣“政府推動、財政補貼、保險公司經(jīng)營”的農房保險發(fā)展模式，擴大以保險服務民生的社會效果。

探索建立巨災風險分散機制。建立以政府出資的巨災救助基金為基礎、商業(yè)保險體系為主體、其他社會力量為補充的多層次巨災風險損失補償體系，形成政府、市場及其他社會力量相結合的巨災風險轉移分擔機制，構建巨災風險管理長效機制，提高抗御巨災風險的能力。