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黨的十七大把社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設列入“四位一體”全面發展體系，這是我們黨對中國特色社會主義事業的新認識、新概括，在理論上和實踐上都有重大意義。社會建設既是經濟建設、政治建設、文化建設成果在社會領域的綜合體現，也可為其他三項建設特別是經濟建設創造良好的社會條件。從這個意義上講，社會建設居于重要的保障地位。在全面推進社會建設的進程中，農村社會建設是最為薄弱的環節，必須引起高度重視并采取有效措施強力加以推進。

認清農村社會建設的差距，從全局和戰略高度重視抓好農村社會建設

黨和國家一直高度重視解決“三農”問題，特別是近年來通過加大投入，有效促進了農村經濟發展，農村的社會建設水平也有了很大提高。但目前我國的城鄉社會建設差距超出了合理的范疇。從城鄉居民收入水平看，2007年，我國農民人均純收入為4140元，僅為城鎮居民人均可支配收入的30%，如果考慮城鎮居民享受的醫療、教育、失業保障、福利和實物收入等非貨幣因素，差距應在5倍左右。更值得關注的是，城鄉居民收入差距正在呈現逐步拉大之勢。2002年至2007年，農民人均純收入增加1664元，城鎮居民人均可支配收入增加6083元，城鄉居民收入比由3.11∶1擴大到3.32∶1。從農民享有的基本公共服務上看，教育、衛生、文化等方面的差距過于懸殊。城市人均受教育年限為13年，而農村只有8.5年；2006年城鎮中專、大專、本科、研究生學歷人口分別是鄉村的6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍；在九年義務教育階段，農村學生輟學、流失現象也比較嚴重。農村三級衛生服務體系建設緩慢，縣級醫院不到全國醫院總數的20%，鄉鎮衛生院數量、床位和從業人員與全社會總量增加的趨勢相反，都在減少，只有不到80%的村設立了衛生室。最近幾年，全國每年出版的有關“三農”的圖書還不到總出版量的3%，農村類報紙只有30多種，發行量僅180多萬份；只有不到70%的行政村通了有線廣播電視，有的地方20來歲的農民從沒看過電影；大多鄉鎮文化站、村文化室名存實亡。從社會保障體系上看，在城市的保障體系已臻于完善的情況下，農村尚處于剛剛起步階段，且保障面和保障水平與城市相比都有很大差距；農村最低生活保障制度雖已在23個省份推行，但平均保障水平僅為每月人均34.5元，還不到同期城鎮居民最低生活保障標準的1/2；新型農村合作醫療雖已全面推行，但仍存在著保障標準低、大病無法保障、醫療服務網絡不健全等問題；農民養老保險仍處于部署試點階段。從農村社會管理水平看，社會管理組織不健全，管理力量薄弱，管理方式落后，嚴重不適應農村社會建設需要。農村社會建設的差距已成為以解決民生問題為重點的和諧社會建設進程中最不和諧的音符。

大力加強農村社會建設意義重大。首先，加強農村社會建設是鞏固黨的執政地位的迫切需要。我們黨要進一步鞏固執政地位，就必須堅持社會主義本質，解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。只有這樣，我們黨才能擁有執政的廣泛群眾基礎。其次，加強農村社會建設是貫徹落實科學發展觀的迫切需要。體現以人為本，關鍵就是要把改革發展成果惠及包括農村人口在內的廣大人民群眾。在我國城市社會建設已經取得重大成效的時候，必須更加重視抓好農村社會建設，加快實現統籌城鄉發展目標。第三，加強農村社會建設是構建和諧社會的迫切需要。農村社會建設滯后的結果，很大程度上體現為農村群眾在享有公共服務資源上的不公平。讓農民更早更多更好地享受到社會的公平公正待遇，必須成為構建和諧社會的突出任務。第四，加強農村社會建設是全面建設小康社會、推進社會主義新農村建設的迫切需要。全面建設小康社會這一艱巨任務的重點和難點都在農村。如果缺失了社會建設與經濟建設的同步跟進，即使農民收入得到大幅度提高，農村社會問題也會大量出現，就不會有持續健康的發展。特別應該看到，社會建設的重要目標是實現社會公平，而目前城鄉社會建設的差距是最大的不公平，如果不能有效縮小城鄉社會建設的差距，進而實現均衡化，社會建設目標就無法實現。因此，在推動農村經濟充分發展的同時，把農村社會建設作為整個社會建設的切入點和突破口，擺上更加重要的位置，顯得尤為重要而迫切。

以解決農村特殊群體問題為主要著力點，實現農村社會建設的突破

加強農村社會建設，是一項龐大的系統工程，既要堅持以解決民生問題為重點，又要切實加強社會管理，其中最核心的就是要以加快提高農民收入水平為主線，以解決農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為著力點，尤其要把困擾農村群眾迫切需要解決而自身又無力解決的生產生活中最突出的問題，作為加速推進農村社會建設的主要著力點。

有三方面農村特殊群體亟須引起特別關注：一是特殊困難群體。農村的特殊困難群體，有相當一部分是由于地區經濟發展落后造成的，這部分人口約占農村困難群體的70%左右。目前全國農村仍有2600萬絕對貧困人口，這是一個低標準的數量概念，如若提高扶貧標準，這個群體的數量會更大。這是貧困程度最高又很難通過自身努力脫貧的群體。二是農民工群體。我國現在約有農民工2.1億人左右。這部分群體看似握有一定的現金收入，但也面臨很多現實問題：他們大多技能不高，只能出大力掙小錢，工資水平僅為城市工人的2/3左右，其收入對家庭脫貧致富難以起到決定性作用。由于低技能的用工仍處于買方市場，農民工的工資得不到根本保障，不同程度欠薪或變相克扣問題仍然存在，在城鎮的吃住等基本生活條件都比較惡劣。農民工的安全意識不強，再加之用工單位為減少生產成本而對安全保障措施投入不到位，很多出現安全事故的農民工得不到合理賠償，因此致貧者也不少見。農民工在城鎮不能享受應有的社會保障，能享受養老保險的只占16.3%，能享受失業保險的僅占6.2%，能報銷醫療費的只占28.4%，其子女也很難在城鎮就學。此外，一部分農民工夫婦結伴外出打工，既導致了空巢老人、留守兒童等社會難題，也產生了一系列社會治安問題。從總體上說，農民工在城市處于發展需要吸納、制度安排亟待完善的局面。三是失地農民群體。這部分群體與城鎮化和工業化的快速推進相伴而生，并且城鎮化和工業化速度愈快，失地農民的數量愈多、相關問題愈突出。農民失地后的生活狀況不容樂觀，特別是年齡偏大無法從事重體力勞動、又無一技之長的失地農民，失地的同時就失業，生活水平普遍有所下降，這部分人約占失地農民的40%。據保守估計，我國現有失地農民5000萬人左右，隨著城鎮化步伐加快，這一數字還將快速增加。目前，對失地農民大多采取一次性買斷式的“貨幣安置方式”，這些補償只能維持農民幾年的基本消費，不足以解決被征地農民的長遠生計。他們中一些人既因為沒有實用技能、沒有像城鎮下崗職工那樣的扶持政策而在就業的道路上困難重重，又因為難以享受與城鎮居民均等的社會保障而頻生后顧之憂，生活前景充滿風險，處于“務農無地、就業無門、社保無份”和“城鎮進不去、農村留不下”的邊緣化境地。

以上三個特殊群體的存在，是我國社會穩定的嚴重隱患，是農村社會發展的重大難題，也是統籌城鄉發展的重要制約因素。解決好這三個特殊群體的問題，將對農村社會建設乃至整個社會建設產生重要的牽動性作用。

解決以上三個特殊群體的問題，都要以法律和政策的形式，分別制定相對獨立、基本完善的保障措施。要做到經濟建設與社會建設相結合。緊緊圍繞增加農民收入這一核心問題，調整農業內部結構，落實各項強農惠民措施，推動農村戶有穩定收入項目建設，不斷提高扶貧標準，以經濟總量的提升為社會問題的解決奠定基礎。要做到政府主導與社會參與相結合。政府要在制定政策、加大投入等方面下功夫，同時要調動社會各界特別是企業的積極性，為解決這三個特殊群體的問題傾力盡責。要做到城市與農村相結合。在解決因經濟發展落后而產生貧困的問題上，要建立以城帶鄉、以工促農機制；在解決后兩類特殊群體問題方面，要城鄉各負其責，既要把自己的事管好，又要相互之間搞好協調配合。要做到當前與長遠相結合。既要注重從解決當前三個特殊群體最為迫切而政府又有力可為的問題入手，實現民生工程的重大突破，又要注重以制度框架建設為主要措施，建立長效工作機制，實現既解現實之憂又解未來之慮的效果。

著眼于實現基本公共服務均等化，進一步創新農村社會建設載體

城鄉發展失衡，不僅表現為城鄉居民收入水平之間的差距，更有教育、醫療、文化、社會保障等基本公共服務方面的差距，同時從兩項差距的因果關系分析，農村群眾在享受公共服務上與城市居民的差距，也恰恰是導致城鄉居民收入水平差距的根本性原因之一。所以，解決城鄉失衡問題，加快推進農村社會建設，必須以實現基本公共服務均等化為主要切入點，不斷創新農村社會建設載體。

第一，創新農村公共基礎設施建設載體。當前的現狀是，城市的公共基礎設施建設是政府出資，而農村公共基礎設施很多要依靠群眾自身的力量來建設，而這樣的投入是非常有限的，同時也不能避免數量難以滿足與質量先天不足并存的問題。農村公共基礎設施的嚴重滯后，實質上是長期以來重城輕鄉造成的。在國家發行的大量國債中，只有30%左右用在了農業和農村，而且還包括全社會受益的大江大河治理、生態環境建設等投資，用于農村公共基礎設施建設的投資與實際需要嚴重不適應。必須加快建立以國家投入為主體、群眾適當自籌為補充、動員全社會積極投入與市場化建設和運營相結合的工作體制。要明確規定各級財政新增事業經費和固定資產投資增量的一定比例必須用于農村的基礎設施建設，把道路、給排水、供電、通信、污水和垃圾處理等農村公共基礎設施建設納入經濟社會發展總體規劃，并按照適度超前的原則與城市基礎設施建設同步規劃、同步推進、同步落實。可以考慮用10年左右時間，使農村公共基礎設施建設水平總體達到城市上世紀90年代末的平均水平，進一步縮小城鄉差距。在這一過程當中，要特別關注小城鎮的基礎設施建設，為加快農村的城鎮化步伐奠定基礎。當前，要特別注意實施好鄉村通油路工程、生產生活用電保障工程、飲水解困和飲水安全工程、生態建設和環境保護工程以及農村能源建設工程。

第二，創新農村公共服務體系建設載體。實現城鄉公共服務均等化，必須把加強農村公共服務設施建設納入城鄉基礎設施建設的優先序列，讓農民在教育、醫療、文化等方面與城里人一樣享有改革發展的成果。要著力加大國家主體投入力度、實施教育資源向農村的整體傾斜，進一步加強農村教育機構建設，其中尤其要在農村合理服務半徑內加快建設一批九年一貫制寄宿學校，要采取城鄉總體平衡教育資源的辦法加快解決農村師資極度匱乏問題，加強以就業為導向的職業技術教育機構建設，建立起多層次的助學制度。要加大對農民工流入地教育經費的投入，以減輕當地政府解決農民工子女就學問題的壓力。要按照增量與提質并重的原則，建立健全城市支持農村的醫療衛生扶助機制，著力提高鄉鎮衛生院和村級衛生所建設水平，加快實現農民公共衛生保健和看病不難、用藥不貴目標。要按照興起社會主義文化建設新高潮的要求，采取政府補貼、幫扶主體捐助、職能部門管理及服務的辦法，認真落實鄉有站、村有室、組有中心戶的文化設施建設規劃，努力實現廣播電視在農村的全覆蓋，不斷增強農村文化設施的承載能力和服務能力。

第三，創新農村社會保障體系建設載體。要按照保基本、廣覆蓋、分層次、可持續的原則，重點做好以下幾方面工作：一是著力加快健全和完善新型農村合作醫療制度，確保實現新農合在農村的全面覆蓋，在提高籌資標準的同時，要進一步規范新農合管理和運行機制，簡化報銷程序，方便群眾就醫，特別是要探索設立農民大病統籌基金，根治農民的因病致貧癥。通過政府部分補貼企業新增保費額等辦法，創造條件將農民工醫保轉入城鎮職工醫保體系。二是著力推廣和完善農村居民最低生活保障制度，建立農村貧困戶的分類管理機制，做到應保盡保和提高保障水平并重，建立低保金的穩定增長機制，確保農村低保標準逐步提高，滿足群眾基本生活需求。三是著力探索建立農村養老保險制度，在抓緊試點的基礎上，分類逐步推廣。要加快社會養老保險金制度的法制化進程，使繳納養老金成為以立法形式確立起來的強制性制度。此外，要在農村建設區域性中心養老院，要將農村孤兒的撫養問題列入省級統籌；要參照城市建立住房保障制度的做法，把解決農村貧困家庭和長期在城鎮居住的農民工的住房困難納入日程，實施住房解困工程；在建立企業職工工資正常增長機制和支付保障機制中，要特別注意保護農民工利益；要從工傷風險程度比較高的行業入手，以企業投入為主，政府適當補貼為輔，逐步全面推進農民工工傷保險；要盡早實現各類保險金的省級統籌，制定并落實全國統一的社會保險關系轉續辦法；要合理引入市場化機制和社會化機制，引導社會資金進入農村社保領域，實現政府與市場、社會組織的合理分工，建立多層次的農村社會保障體系。

第四，創新農村就業服務體系建設載體。要以實現城鄉勞動力平等就業為目標，著力建設促進農村勞動力就業的服務和保障體系。要集中力量建設集職業介紹、技能培訓、權益保護等功能為一體的人力資源市場，使其成為農民向二、三產業轉移就業的主流出口。要鼓勵用人單位、具有資質的各類職業教育培訓機構積極參與職業技能培訓，特別是到農村設立分支機構或利用現有中小學、網絡平臺對農民進行職業技能培訓。要建立健全就業援助、維權援助的體系和平臺，為有就業需求和維權請求的農民提供便捷、高效的服務。要特別關注失地農民集中居住區的就業問題，實行失地農民集中居住區就業突破工程。要把能否實現城鄉勞動力平等就業、就業資金能否納入財政預算作為政府工作目標考核的重要內容。要加強土地承包權流轉市場的建設，賦予農民產權性質的土地承包權，確保其在現有承包期內的抵押權、轉讓權和入股權，鼓勵農民棄田轉戶入城，以此創造讓農民進入城市、留在城市、融入城市的體制機制和社會環境。

農村社會建設的重要性、必要性和緊迫性，決定了我們必須采取有效措施強力予以推進。要樹立一個理念，即民生至上的理念。把民生至上作為全黨的思想共識和社會建設的核心理念，真正把民生問題納入社會建設的制度框架和管理軌道。要強化一個職能，即政府的社會管理職能。按照補還欠賬、加快推進、逐步縮小城鄉差別的原則和要求，保證對農村社會建設的財力投入，并切實把政府職能轉變到更加注重社會管理和公共服務，維護社會公正和社會秩序，促進基本公共服務均等化上來，努力建設服務型政府。要健全一個體系，即農村社會管理體系。抓緊建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，進一步加強農村基層組織建設，全面落實村民自治制度，注重發揮各類社會組織、群團組織、經濟組織的作用，提高農民參與社會管理的積極性。要暢通一個渠道，即群眾的利益訴求和表達渠道。尊重和保障農民群眾的話語權，切實解決好群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。要完善一個機制，即對干部的考核評價機制。建立科學的評價體系和運行機制，把是否能夠使黨的要求與“從民所愿”結合起來作為考核、提拔、使用干部的重要依據。