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改革30年來，國家與農民之間的關系在不斷演變。國家與農民之間關系中最重要的是經濟利益的分配關系，在這種關系中，由于二元結構的存在，農民在大多數情況下處于被掠取的地位。簡言之，這種關系經歷了從多取到少取，直至不取，再到多予的歷程。最近一個時期出現的積極變化，讓九億農民看到了實現基本公共服務均等化的曙光。

從“農民負擔”到“農民負擔問題”

新中國成立初期，國民經濟百廢待興，國庫空匱，基于為工業化提供積累資金、為國家提供財政收入的需要，設置了農業稅。農業稅也是我國歷史遺留下來的一個稅種。改革開放前，農業類稅收在我國稅制結構中占有重要地位。1950年，農業各稅占總稅收的比重曾達到40%，直到“五五”時期以后才逐漸降到了個位數。除了向農民征收農業各稅外，國家還通過工農業產品價格的“剪刀差”，從農村獲取資本積累，有專家測算，1952-1978年之間，農民的積累高達6000億元。可以說，“取”是改革前國家與農民之間利益分配關系的基本狀態。在“三級所有、隊為基礎”的體制下，農民個人只是集體經濟組織內的生產者，并不直接承擔負擔開支，所以，農民負擔處于“隱性化”的狀態，農民沒有切身的負擔感受。

改革開放后，國家發展戰略發生了根本性轉變，但“取”依然是國家與農民之間關系的主要方面，只是不同階段農民負擔的具體形式和程度有所不同。

1978年，農村實行“包產到戶”，農民的身份相應發生了變化，他們不再是集體經濟組織內的勞動者，而是相對獨立于集體經濟組織的農業生產經營者。此時，無論是交給國家的稅收，還是留給集體的村提留、鄉統籌，都需由農民個人支付。這時，農民便開始直接感受到稅費成為一種負擔，農民負擔開始“顯性化”。

農村改革極大地調動了農民生產積極性，促進了農村生產力的發展，并帶動農民收入的持續增加。盡管農民此時已經成為稅費負擔的直接承受者，但是快速增長的收入狀況使得他們對負擔的體會不深刻，而且當時干群之間收取稅費的矛盾也不突出。改革初期，可以說總體上“有農民負擔但無農民負擔問題”。

農民負擔問題的由來與鄉鎮財政的建立密切相關。從1983年到1985年完成了基層政權體制改革，重建后的鄉鎮政府機構不斷擴大，費用日益膨脹；與此相應，鄉鎮政府維持運轉的財政壓力也越來越大。在得不到上級政府財政支持的情況下，鄉鎮政府通過“三提五統”、“兩工”等形式把收支缺口轉嫁給農民便成為維持運轉的出路之一，由此導致了1980年代中后期鄉鎮預算外收入的迅速膨脹，這個時期農民負擔進一步顯現，并逐步發展成為“農民負擔問題”。

我個人的看法，農民負擔問題的不斷惡化，并形成經濟問題和社會穩定問題交錯的復雜局面，應該說還與分稅制有密不可分的關系。1993年12月15日，國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，財政體制由此開始進入分稅制改革階段。這項改革最大的成就是迅速提高了中央的財政實力和宏觀調控能力，但由此也使地方政府財政自給能力急劇下降，縣級收入大幅減少。面對分稅制的強制度約束，縣級財政的出路只能是把分稅制迅速貫穿下去，即縣鄉之間也仿效中央和省按照稅種劃分收入。根據1999年我們在安徽省天長縣所作的調查，可以看出在分稅制改革后，縣級財政收入已從過去主要依賴城區的國有企業轉變為主要依賴鄉鎮的收入。

縣鄉之間建立起稅種分成關系，實際上是把縣級財政的兩難局面轉向鄉鎮財政。鄉鎮政府是最低一級政府，無法再往下一級轉嫁，于是從1990年代中后期開始出現鄉鎮財政運轉極度困難的局面。在這種情況下，鄉鎮政府通過進一步加重農民負擔，把支出缺口轉嫁到農民頭上就成為一種必然結果。至此，農民負擔問題的制度基礎已經形成，負擔規模失控的趨勢已經顯現，有專家把這一時期的鄉鎮政府稱為“汲取型”政府，正是這種“汲取”機制使得農民負擔問題逐漸惡化。

在這一時期，農民負擔可以分成兩大塊：常規負擔和非常規負擔。常規負擔主要包括直接針對農業、農民的稅收項目（如農業稅、農業特產稅、牧業稅、屠宰稅等）以及“三提五統”、“兩工”和各種行政事業性收費、政府基金或集資。非常規負擔即通常所說的“三亂”：對農民的亂收費、亂集資和亂罰款。

由于對農民負擔問題的重視，1991年國家出臺了《農民承擔費用和勞務管理條例》，要求“三提五統”等占農民收入的比重不能超過5%。維持鄉鎮開支必然要加重農民負擔，而增加農民常規負擔又受到中央的嚴格限制，所以鄉鎮政府博弈后的最終選擇是控制常規負擔、增加非常規負擔。從1990年代中后期開始，各地農民非常規負擔普遍出現惡性膨脹，并呈愈演愈烈之勢。

盡管非常規負擔的調查極為困難，但我們還是可以通過典型案例來觀測其發展。有專項調查顯示，居于全國平均水平的中部三個縣的農民負擔情況都超出預期，農民人均負擔占農民人均純收入的比重平均達到12%。這表明，如果三縣的常規負擔占農民收入比重小于國家控制的5%范圍，那么，他們的非常規負擔占收入的比重將高達7%以上。尤其是湖北省襄陽縣，農民非常規性負擔占收入的比重達到20%以上，遠遠高于常規負擔。

農民負擔過重不但嚴重削減了農民收入，而且在不同收入群體間的分布存在較大差異，缺乏公平性。*年，作者負責了一項六省調查，對2112個樣本農戶進行調查，分析結果表明農民負擔分配的不平衡主要來自地區差異，經濟不發達地區的農民負擔反而更沉重；相對于常規負擔，非常規負擔的地區差異更大，越是經濟不發達地區農民承受的非常規負擔越高。

從1980年代中期開始，農民負擔問題就已引起了中央的高度重視，黨中央、國務院出臺了一系列減輕農民負擔的政策措施，盡管一定程度上減輕了農民負擔，但并沒有能夠有效遏止負擔加重的趨勢。尤其從1997年開始，農民收入增長又陷入了持續下滑的僵局，面臨“雪上加霜”的困境。至此，農民負擔問題不再僅僅是個經濟問題，而是已演化成為影響農村穩定的社會問題。可以說，“農民負擔加重、農民負擔問題惡化”是這個階段的典型特征。要徹底解決農民負擔問題，就必須從根本上調整國家與農民之間“取”與“予”的利益分配關系。在這種背景下，中央決定開展農村稅費改革試點工作。

從農村稅費改革到公共財政覆蓋農村

*年3月，中共中央、國務院《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，決定開始進行農村稅費改革試點。考慮到農村問題和農村稅費負擔問題的復雜性，國務院對農村稅費改革持相當謹慎的態度，采取了局部試點、逐漸推廣的方式。直至*年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議作出了自*年1月1日起廢止《中華人民共和國農業稅條例》的決定,這標志著在我國延續了2600年的農業稅從此退出歷史舞臺，是具有劃時代意義的一件大事。

從農村稅費改革的歷史進程看，首先是清源正稅，然后是降低農業稅稅率，最后廢除農業稅條例，釜底抽薪地消除了農民負擔產生的制度基礎。這個進程比原有的制度設計以及專家學者的研究思路都要快，其最主要的動因還是經濟社會的快速發展到了這個階段時點。概括起來，農村稅費改革的成效可以從以下幾個方面來看：

第一，“減負”明顯。*年全面取消農業稅后，農民每年減負總額將超過1000億元，人均減負120元左右，廣大農民衷心擁護和支持這一政策。第二，“規范”有效。農村稅費改革的制度設計對遏制非常規負擔增長有明顯成效。第三，促進了基層政府的機構改革。稅費改革試點展開后，鄉鎮政府機構改革進程明顯加快。第四，改善基層干群關系，維護了農村社會的穩定。

伴隨著農村稅費改革的深入，我國農村經濟社會的主要矛盾也發生著深刻變化：從“負擔沉重”逐步轉向“公共產品供給不足”。農村稅費改革雖然從“取”的方面大大改變了國家與農民的利益分配格局，但從“少取”直至“不取”，沒能解決農村公共產品與服務缺失問題。??*年，財政部與世界銀行調研組對東中西部三省（陜西、湖北、福建）六個縣（市）500多個農戶的抽樣調查顯示，農村公共產品供給不足的問題十分突出：

首先，國家用于農業的財政支出沒有達到應有的投入水平，農業基礎仍然非常脆弱，同時機構職能弱化、人員分布不合理限制了農業服務在量和質兩個方面的提高。比如，三省農戶均主要通過電視等媒體來獲得與農業新技術相關的資訊，而政府在提供公共信息服務方面明顯缺失。

其次，農村基礎設施投入不足，很多地區水利、交通、通訊條件差，相當部分農村人畜飲水缺乏安全保證，農民生活條件仍然較差。以鄉村交通為例，調查顯示三省農戶普遍反映鄉村道路路況差，對此表示強烈不滿。

再次，財政對農村社會事業的投入極為有限，農民健康保障水平較低，農村義務教育經費保障機制尚待健全，農村社會保障體系仍不健全，城鄉文化事業差距越來越大。以農村醫療為例，村級診所和鄉鎮衛生院在農戶日常就醫中起著主要作用，但從被調查農戶對鄉村衛生機構的總體評價看，農戶對醫療費用負擔增長過快普遍表示強烈不滿，鄉村衛生機構的醫療設備和技術水平也有待提高。

綜上所述，正因為農村公共產品的供需存在嚴重失衡，從客觀上提出了公共財政覆蓋農村的要求。同時，十六大提出統籌城鄉經濟社會發展，從根本上提出了一種新的處理國家與農民關系的方略。也正是在這樣的背景下，農村稅費改革的進程明顯加快，直至*年取消農業稅。國家和農民的關系從“少取”到“不取”，并在這個過程中進一步向“予”的方向轉化。

以*年為分水嶺，“公共財政覆蓋農村”正式提到了政策層面。按照“統籌城鄉經濟社會發展”的要求，國家財政把“讓公共財政的陽光逐步照耀農村”作為新時期財政支持“三農”的基本指導思想，財政支持“三農”政策出現了重大轉變。一個與社會主義市場經濟體制大體相適應，以全面建設小康社會為目標，以統籌城鄉經濟社會發展為方略，以確保國家糧食安全和農民增收、推進農村改革、加快農村社會事業全面進步等為主要內容的新型農村公共財政框架體系初步顯現。

展望實現基本公共服務均等化的曙光

“公共財政覆蓋農村”的政策出臺后，公共財政支持“三農”的力度明顯加大。“十五”期間，中央財政用于“三農”資金達11300多億元，平均增幅達到17%。“十一五”期間，中央財政用于“三農”的投入持續增加。從*年中央財政投入2975億元支持“三農”，到*年支農資金增加為3397億元，再到*年上升至4318億元，近年來中央財政支農投入連年創出新高。今年3月，總理在十一屆全國人大上作政府工作報告時指出，2008年中央財政安排“三農”支出5625億元，比*年增加1307億元，增幅將達到30%以上.

綜合來看，近幾年公共財政對“三農”的支持取得了以下成效：??第一，建立中央財政支農專項補貼制度，促進了農民增收、糧食增產。今年的財政預算報告指出，2008年中央財政將進一步加大對農民的補貼力度，支出總計1335.9億元，增加253億元，增長23.4%。

第二，實行重點糧食品種最低收購價政策，保障了糧食供給。從*年開始國務院決定在糧食主產區對重點糧食品種實行最低收購價政策。這項政策既可以保證最大程度地發揮市場機制形成價格的作用，又可以調動農民種糧積極性，穩定和引導市場糧價。

第三，加大農村基礎設施投入，改善了農村生產生活條件。近幾年，國家逐步調整國民收入分配格局，加強了農村基礎設施建設投入，農村基礎設施建設有了很大改善，給農民生產生活創造了便利條件，切實提高了他們的生活質量。

第四，加大農村社會事業投入，促進農村經濟社會全面發展。農村義務教育已全面納入財政保障范圍，*年新型農村合作醫療制度已經擴大到全國86％的縣，同時在全國農村全面建立了最低生活保障制度，縣鄉兩級公共文化服務體系也已經初步形成。此外，按照“十一五”規劃，新增教育、衛生、文化財政支出也將主要用于農村。

從以上顯著成效看出，公共財政對農村發展的支持出現了兩大積極變化：

第一大積極變化：農村財政公共性逐步顯現。政府在“三農”發展中的事務逐步明晰，財政支持“三農”開始由過去直接支持農產品生產經營為主向支持農產品生產經營和農業市場體系完善并重轉變，支持重點主要放在農業基礎設施建設、農業科技進步、生態建設、農產品市場體系建設、農業救災抗災等體現公共財政性質方面。

第二大積極變化：統籌城鄉的傾向開始凸現。從*年起，隨著農村稅費改革試點的全面推開，財政支出安排中的“統籌發展”傾向逐步顯現。

我們必須看到，盡管近年來公共財政對“三農”的支持力度很大，成就很突出，但畢竟農村公共產品供給的歷史欠賬太多，要根本改變農村發展的落后面貌，顯然需要一個長期的過程。但從我國目前所處的發展階段以及國際上的普遍做法來看，為農民提供均等化的基本公共服務既是必要的也是可行的。

公共財政出現的積極變化，為未來發展奠定了堅實的制度基礎；黨的十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出要“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”，這為今后的發展指明了方向。農村改革30年來，農村的面貌發生了翻天覆地的巨變，國家與農民之間的利益關系也經歷了從“多取”到“多予”的根本性轉變，這一系列重大變化，讓九億農民真正看到了實現基本公共服務均等化的曙光。