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【摘要】作為新時代指導審計工作思維理念的研究型審計，要充分融入高質量發展審計新職責新使命，針對國家級新區高質量發展面臨的壓力挑戰，從督促新區堅持戰略功能定位、提高決策質量、推動創新先行先試和整合決策資源上，更好發揮把握高質量發展政治方向、整合審計資源和優秀案例引領等助力國家級新區高質量發展的建設性作用。

【關鍵詞】研究型審計；國家級新區；高質量發展；發展路徑

一、引言

黨的二十大報告指出，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”，實現高質量發展成為中國式現代化的本質要求之一。審計機關要堅持新發展理念，緊扣我國社會主要矛盾變化，依法全面履行審計監督職責，促進經濟高質量發展，促進全面深化改革，促進權力規范運行，促進反腐倡廉；要深化審計制度改革，解放思想、與時俱進，創新審計理念，及時揭示和反映經濟社會各領域的新情況、新問題、新趨勢（晏維龍、莊尚文，2022；姜軍，2022）。研究型審計是以問題研究為導向，通過更科學嚴謹地優化審計方法和開展審計工作，以更好發現和解決問題。在審計署的大力推動下，研究型審計的學理研究、實踐探索、推廣應用等得以全面展開，在科學界定戰略功能定位、價值內涵、任務要求、工作方式等內容基礎上，上升為指導審計工作思維理念，要求將研究型審計充分融入審計立項、實施和報告的全過程，構建審計研究閉環鏈條，切實提高審計項目實施效率和審計成果質量。雖然大部分國家級新區的起步相對較晚，戰略功能定位和核心功能各有差異，但都具有明顯的新時代特征，肩負新時代服務國家經濟社會建設大局的新職責新使命，以更好滿足人民美好生活需要。與其他經濟開發區、工業園區和特殊功能區相比，國家級新區戰略功能定位更高、更多元化，必須全面貫徹落實新發展理念（王興平、韓靜，2022）；但也存在功能交叉覆蓋、區域范圍和行政權限交叉疊合等新老問題，在高質量發展上面臨各種壓力和挑戰，亟待通過研究型審計加以破解。

二、新時代研究型審計的戰略功能定位

（一）新時代研究型審計的新職責新使命。《“十四五”國家審計工作發展規劃》通過分析新時代審計工作面臨的形勢、任務和機遇，系統性地明確了新時代賦予審計工作的新職責新使命。在全面加強審計業務管理方面，將積極開展研究型審計作為創新審計理念思路的首要內容。要求審計機關深刻認識和準確把握新時代的新特點、新使命、新部署、新要求，在審計理念、審計手段、審計管理的改革創新上下功夫，堅持問題導向、精準施策，既要善于發現問題，更要注重協助解決問題，推動審計工作高質量發展，更好發揮審計建設性作用。新時代賦予審計工作的新職責新使命，要求審計監督必須主動適應新時代社會主要矛盾變化，全面開展研究型審計工作。

（二）新時代研究型審計的戰略功能定位。一是從審計功能定位上，研究型審計具有矩陣式監督特征。首先，在黨和國家戰略宏觀、行業或區域中觀、審計事項微觀上，要深入全面把握黨和國家重大戰略部署，將政策出臺背景、戰略意圖、改革目標等根本性、戰略性等內容融入審計監督工作。其次，要拓展審計監督廣度和深度，消除監督盲區，將加大“三個審計力度”和實現“四個促進”等審計監督職責融入研究型審計，作為研究型審計的關鍵要素和核心戰略功能，從風險隱患、問題發現、演變趨勢、影響因素、解決對策、體制機制改革完善等方面，系統發揮審計監督和建設性作用。二是從審計工作實務要求上，研究型審計工作要始終圍繞“政治-政策-項目-資金”主線開展，全面掌握審計事項、問題和風險的歷史沿革、現狀、發展趨勢、改革方向、職責履行、業務運行、管理模式等信息，實現全面的精準畫像，協助解決好專業性的重點難題，從體制建設、機制落實、監管防范、勤勉履職盡責等方面提出前瞻性整改措施，提高審計質量和審計監督效能。三是從研究型審計核心功能上，通過全面研究審計事項、問題和風險，提出系統全面、精準而富有建設性的意見。通過把握政治方向和前瞻性，加大風險隱患揭示力度，有效防范權力失范、重大經濟損失和生態環境破壞等問題。通過主動適應新時代社會主要矛盾變化，系統深入把握黨和國家政策措施并督促貫徹落實到位，更好服務構建高質量發展新格局。

三、促進國家級新區實現高質量發展的壓力挑戰和應對策略

（一）國家級新區管理體制和規劃上的壓力挑戰。大多數國家級新區具有多行政區域疊合的特征，導致在管理決策和規劃實施上存在諸多壓力與挑戰。一是多區疊合管理體制不利于提升建設效率，易與其他功能區產生職責不清、權責交叉和權益沖突等問題。二是部分新區缺乏科學的建設規劃，土地集約利用程度不高，有些新區整體規劃雖然合理，但在后期開發實踐中逐漸偏離甚至無序。三是城市發展與產業融合松散，產業功能和城市功能割裂分離問題較為突出，過度依賴土地收入和房地產，新區可持續高質量發展的基礎較為脆弱。四是過度關注招商引資數量而非質量，造成高新技術產業的關聯性偏弱、產業競爭力不強、企業間產業關聯度較低等問題，難以形成全產業鏈競爭能力，無法參與產業鏈高端技術環節。

（二）國家級新區實施差異化戰略和區域輻射帶動的壓力與挑戰。基于差異化戰略提升區域發展的輻射帶動能力，是國家級新區承擔的重要職責功能。當前大部分新區的同質競爭較為嚴重，缺乏自身產業特色，要素聚集效應和區域輻射功能相對較弱，尤其是從“中央主動”戰略轉向“地方主動申請，中央擇優批復”后，沒能探索出服務國家重大發展戰略的區域特色發展道路，過于依賴國家的特惠政策、產業扶持和資金資助。新區創新驅動發展動能減弱，區域輻射帶動作用不顯著，偏離了新區帶動區域經濟加快發展、服務國家區域發展戰略的初衷，甚至因發展動能不足而制約了周邊城市的輻射帶動作用，出現內部園區和功能區的非理性不當競爭、與新區戰略功能定位沖突等問題。

（三）國家級新區堅持新發展理念、履行新職責新使命面臨的壓力。促進國家級新區高質量發展，要求堅持貫徹新發展理念，主動適應新時代社會主要矛盾變化，以創新驅動為第一動力，以高質量發展為引領，解決不平衡、不充分的發展問題，實現人與自然和諧共生、內外雙循環聯動、社會公平正義。當前已步入開啟全面建設社會主義現代化國家新征程階段，黨的二十大已對新征程推動高質量發展作出了重大戰略部署。在新征程上，新區應堅決摒棄投資拉動和要素驅動的經濟增長和發展模式，堅持以推動高質量發展為主題，必然面臨更大的壓力和挑戰。

（四）應對策略。國家級新區必須實施全方位的高質量發展應對策略。一是加快推動新區體制機制改革，創新行政管理模式，從省級政府層面獲得更大改革自主權，破解管理碎片化難題、降低沖突成本。二是遵照黨的二十大戰略部署，堅持以高質量發展為主題，深度融入國內大循環以增強內生動力，不斷提升融入國際循環的質量和水平。三是通過優化產業布局和強化新區協同聯動，健全現代化經濟體系，提高以創新為第一動力的全要素生產率。四是優化提升產業鏈和供應鏈的韌性和安全水平，推進新區與新區、新區內部各功能區實現協調發展、融合發展。五是堅持新區戰略功能定位和核心功能區建設標準不降低，確保“一張藍圖繪到底”，推動高質量發展引領，實現質的有效提升和量的合理增長。

四、研究型審計助力國家級新區高質量發展的作用機理

（一）研究型審計有助于促進戰略動能定位的長期堅持。與傳統審計相比較，研究型審計更加強調系統深入研究黨和國家重大經濟決策出臺背景、戰略意圖、改革目標等根本性、戰略性問題，進而從堅持黨的領導和政策落實跟蹤審計上，推動貫徹落實好黨和國家的重大政策措施和戰略定位（李曼、魏小娟，2022）。研究型審計要針對國家級新區的一般性戰略功能定位和自身特殊定位及具體任務，全面深入研究國家級新區建設的政策背景、戰略意圖和改革目標等根本性、戰略性問題，與各新區的特點相結合，協助國家級新區管理部門更好領會重大政策，長期堅持和充分把握總體戰略方向，在各自戰略上采取針對性措施，形成從政策領會、政策實施到具體建設的引領主線，不斷提高貫徹新發展理念的能力和水平，監督和保障構建新發展格局和實現高質量發展。

（二）研究型審計有助于從提高決策質量上促進高質量發展。研究型審計最終是為了更好發揮審計監督和建設性作用，審計的獨立公允性、審計人員依法客觀公正監督、始終基于第一手事實、真相、數據進行客觀審慎評價和結論等的優點都沒有改變。更為重要的是，研究型審計更加聚焦主業，善于通過及時、準確、完整披露信息發現問題，注重發揮建設性作用解決問題。國家級新區不僅享有多種特殊優惠政策，也在新區建設中具有特殊決策權，優惠政策與特殊決策權疊加，難免產生權力運行失范和項目招投標腐敗等問題。研究型審計通過系統深入研究和把握優惠政策，使權力運行和優惠政策利用更好地在陽光下運行，推動實現社會監督和全民參與。綜合運用審計的信息披露機制，研究型審計能夠更加謹慎、客觀和全面地評判優惠政策利用的合規性和績效，進而全面利用好第一手信息提高決策質量，推動新區不斷提升高質量發展的決策水平。

（三）研究型審計有助于推動創新引領的先行先試。研究型審計強調運用系統論思維邏輯，以改革思路實現問題發現與問題解決、風險隱患揭示與風險治理相統一，具有服務國家級新區創新引領發展的風險揭示作用和容錯糾錯機制。國家級新區不是通過資源要素再集中和再整合實現發展，更加強調要將創新作為第一動力。但創新是不確定風險最集中的領域，研究型審計不但善于客觀公允地發現問題，更善于解決問題，全面辯證地對待審計發現的問題，按照“三個區分開來”要求進行公允性評價，進而從問題發現和問題解決、風險揭示和風險控制相統一上，服務并推動新區黨政干部和工作人員更好堅持新區發展戰略、勇于承擔創新風險先行先試。

（四）研究型審計監督穿透性和信息共享機制有助于整合決策資源。研究型審計不僅強調各種審計力量形成監督合力，還強調構建審計結果和信息的共享機制，綜合分析跨年度、跨地區、跨行業和跨領域審計結果，推動與其他監督部門和主管機構的溝通協商與合作，打通部門間的權限障礙。針對特定的專業事項或特定業務展開全方位全周期審計調查，既有助于提升審計監督效能，也有助于從普遍性、規律性、傾向性和苗頭性的問題上，提出跨區域、跨行業和跨領域的意見建議。審計監督的穿透性和打通性，對于與行政區、開發區、園區等權限交叉的國家級新區而言是不可替代的，有助于減少不同功能區之間的相互干擾，更好堅持推動實現高質量發展，引領戰略而不偏離。

五、研究型審計助力國家級新區高質量發展的實現機制

（一）從政治上系統把握國家級新區高質量發展戰略功能定位。國家審計機關要全面系統深入領會國家級新區相關的政策措施，包括黨和國家制定的宏觀戰略和各項優惠政策，通過政策措施落實跟蹤審計推動落地實施。從當前已成立的國家級新區來看，一方面肩負著國家重大發展和改革開放戰略等重要任務，在地區經濟綜合發展中承擔著領頭羊的角色；另一方面在區域各類開發區布局和管理體制上又存在多元化、交叉性和重疊性等特征，給研究型審計助力國家級新區高質量發展帶來了一系列新課題、新挑戰。審計機關只有真正系統深入研究和充分把握黨和國家關于國家級新區的決策部署、各種政策措施，全面了解國家級新區的戰略定位和核心功能，才能從政治性、前瞻性上促進新區牢牢把握戰略功能定位方向。

（二）從審計資源整合上推動形成研究型審計主導的審計監督合力。推動與國家級新區審計相適應的研究型審計組織方式創新，切實堅持“政治-政策-項目-資金”審計工作主線，優化研究型審計工作流程，在新區或上級審計委員會的統一領導下，打通區域內的審計邊界，形成強有力的審計監督合力，從而在依法全面履行審計監督職責的基礎上，提出助力實現新區高質量發展的建設性意見建議，為促進深化改革和完善體制機制提供參考方案。審計人員要在堅持客觀公正的基礎上發揮專業權威性作用，從公信力、政治性、前瞻性上提出對策建議，在動態協作管理中提升研究型審計能力和審計結果及對策建議的適用性。研究型審計要與國家級新區先行先試、高質量發展引領相適應，不斷提高審計質量和監督效能。

（三）從新時代審計功能定位上全面融入國家級新區高質量發展研究型審計工作。堅持研究型審計的核心是審計的功能定位，將審計監督的“三個加大力度”和實現“四個促進”全面融入研究型審計，結合國家級新區功能定位，細化為可實踐操作的工作指南。研究型審計的理念思路創新、組織方式創新和流程管理優化，最終還是為了提高審計質量、充分發揮審計監督作用和建設性作用。應將新時代關于審計職責使命的重要指示全面融入研究型審計，成為研究型審計的可操作性具體任務，落實為地方審計委員會領導下審計機關的年度工作任務、工作指南、業務引領并加以制度化，具體形成助力國家級新區高質量發展的工作計劃，真正有效地助力其高質量發展。

（四）通過研究型審計優秀案例發揮助力國家級新區高質量發展的建設性作用。通過集中各方優勢審計力量，針對國家級新區建設和高質量發展中的關鍵事項、難點痛點堵點等內容，展開政策跟蹤落實審計、財政審計、政府投資審計、資源環境審計和經濟責任審計等專項研究型審計，更加系統、全面地運用研究型審計的思路、理念和模式展開審計研究，包括如何充分發揮政府審計、社會審計和內部審計以及各專業領域專家的作用，在審計全覆蓋上分別形成實務引領型的審計案例。既可以集中相關專業人員對各領域的經典項目開展研究型審計作為示范案例，也可以挖掘遴選較為優秀的審計項目，在診斷并提出完善措施后作為示范案例，同時推動審計結果在被審計單位及所在行業的應用，更好發揮審計的建設性作用。

六、總結

國家級新區肩負著國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能，在解決經濟社會發展的不平衡、不充分問題，以及促進經濟高質量發展、擴大對外開放和推進改革創新方面發揮著引領作用。國家級新區的典型特征是高質量發展引領、改革開放新高地、城市建設新標桿，但也面臨著一系列的壓力與挑戰。助力國家級新區堅持新發展理念、實現高質量發展，離不開高質量的研究型審計及其建設性助推作用。

【主要參考文獻】

［1］晏維龍，莊尚文.試論研究型審計的國家治理效能［J］.審計研究，2022，（01）：13-19.

［2］姜軍.高質量發展背景下研究型審計：一個理論框架［J］.商業會計，2022，（13）：60-63.

［3］王興平，韓靜.國家級新區內“多區疊合”現象及其效應分析［J］.城市發展研究，2022，29（06）：43-52.

［4］李曼，魏小娟.重大政策措施落實情況審計現狀及研究型審計的實現路徑［J］.財會月刊，2022，（23）：112-118.

作者:趙文博 單位:南京審計大學財務處