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摘要:深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先”治水方針的重大戰(zhàn)略舉措，“十四五”時(shí)期在典型地區(qū)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和作用發(fā)揮上將更加重要。文章以浙江省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革第二批試點(diǎn)縣———蘭溪市為例，總結(jié)了改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和取得的成效，分析了試點(diǎn)在推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革中對(duì)于用水、獎(jiǎng)補(bǔ)管理模式的典型做法，探索可復(fù)制、可推廣的改革思路，為充分發(fā)揮典型引領(lǐng)作用提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)水價(jià);管理模式;改革思路;成效

我國(guó)農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的60%以上［1-2］，農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛力所在。為提高農(nóng)業(yè)用水效率、有效緩解我國(guó)水資源供需矛盾、促進(jìn)水資源節(jié)約和水污染防治，自2006年我國(guó)就開始了農(nóng)業(yè)水價(jià)改革方面的有益探索，在積累了多年試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)后，于2016年印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》，開始全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革主要包括工程建設(shè)、用水管理組織建設(shè)、水價(jià)形成機(jī)制、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)等多方面內(nèi)容，近年來(lái)隨著改革工作的不斷推行，取得了一定成效，但也存在著管理能力不足、水費(fèi)收取難［3-4］等問(wèn)題。2021年7月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的通知》，對(duì)“十四五”時(shí)期農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作作出了部署，強(qiáng)調(diào)要認(rèn)真總結(jié)典型地區(qū)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)、可復(fù)制、可推廣的改革方式和路徑。蘭溪市作為浙江省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)縣之一，堅(jiān)持試點(diǎn)先行、全面推進(jìn)的工作思路，經(jīng)過(guò)5年多的改革探索，初步形成了一套具有蘭溪特色的試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)，已全面實(shí)現(xiàn)縣域改革全覆蓋，并創(chuàng)建省級(jí)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革示范縣。本文總結(jié)蘭溪市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革管理模式的典型做法，分析改革方式和思路，為其他地區(qū)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革提供參考借鑒。

1基本情況

蘭溪市位于浙江省中部偏西，地處錢塘江中游，金衢盆地北緣，自古有“六山一水三分田”之稱，市內(nèi)水系屬錢塘江水系，主要由三江(衢江、金華江、蘭江)五溪(梅溪、甘溪、赤溪、游埠溪、馬達(dá)溪)組成。蘭溪市區(qū)域內(nèi)無(wú)大型灌區(qū)，有中型灌區(qū)5個(gè)，中型灌區(qū)提水2個(gè)，中型自流灌區(qū)3個(gè)，有效灌溉面積55.28萬(wàn)畝。蘭溪市積極響應(yīng)國(guó)家和浙江省要求，以政策措施推進(jìn)為核心、以日常管理為重點(diǎn)、以考核評(píng)價(jià)為指引、以宣傳推廣為補(bǔ)充，率先開展改革工作，2017年出臺(tái)《蘭溪市業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)灌區(qū)實(shí)施方案》，對(duì)試點(diǎn)灌區(qū)開展先行先試，2018年出臺(tái)《蘭溪市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案》，在全市范圍內(nèi)全面開展農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工作，并在2020年完成了全市55.28萬(wàn)畝有效灌溉面積的改革任務(wù)。蘭溪市農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的50%左右，自開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作以來(lái)，蘭溪市持續(xù)加大對(duì)小型農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)的投入，累計(jì)投入資金3000余萬(wàn)元，其中部分資金以精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的形式補(bǔ)貼給各行政村和水管員，2018—2020年分別下達(dá)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金241.95、675.00和745.66萬(wàn)元。隨著改革工作的深入推進(jìn)，蘭溪市農(nóng)業(yè)用水總量控制與定額管理更加精準(zhǔn)，灌溉用水量顯著下降，改革以來(lái)共節(jié)約水量約340萬(wàn)m3。

2管理模式探索

2.1多級(jí)組織管理

蘭溪市按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、層層落實(shí)”的模式，建立了“市級(jí)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)—村級(jí)”的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革組織機(jī)構(gòu)體系，如圖1所示。市級(jí)層面成立了由市府辦、發(fā)改局、財(cái)政局、農(nóng)林局、國(guó)土資源局、民政局、水務(wù)局和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)相關(guān)負(fù)責(zé)人組成的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組，成立部門聯(lián)席會(huì)議制度，每年至少召開一次領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，布置年度改革任務(wù);鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)/灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，做好政策的上傳下達(dá)，并按照組織建設(shè)、工作部署、監(jiān)督檢查、資金管理、宣傳指導(dǎo)、維修養(yǎng)護(hù)成效等內(nèi)容建立鎮(zhèn)級(jí)年度工作臺(tái)賬;村級(jí)層面以村集體為管理主體，著力推進(jìn)“八個(gè)一”即“一個(gè)用水組織、一本產(chǎn)權(quán)證書、一筆管護(hù)經(jīng)費(fèi)、一套規(guī)章制度、一冊(cè)管護(hù)臺(tái)賬、一條節(jié)水杠子、一種計(jì)量方法、一把鋤頭放水”村級(jí)改革。通過(guò)多級(jí)管理組織的建立，統(tǒng)一市、鎮(zhèn)、村三級(jí)思想，在改革期間針對(duì)改革實(shí)施方案、“八個(gè)一”村級(jí)改革、改革工作部署、年度績(jī)效評(píng)價(jià)等工作定期召開部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)改革相關(guān)工作會(huì)議，配合面向廣大管水員的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)等形式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革精神的層層傳達(dá)落實(shí)，有效保障任務(wù)按時(shí)推進(jìn)。

2.2用水終端管理

農(nóng)民用水規(guī)范化建設(shè)和有效的監(jiān)督管理是實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，也是推動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革進(jìn)程的“最后一公里”。蘭溪市通過(guò)建立農(nóng)民用水協(xié)會(huì)、股份經(jīng)濟(jì)合作社、用水管理小組3種創(chuàng)新性終端管理模式，探索不同條件下的管理模式適用范圍，全面開展終端管理組織建設(shè)工作。當(dāng)前蘭溪市所有16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)改革區(qū)域內(nèi)共計(jì)344個(gè)終端管理組織已成立并完成報(bào)備，涵蓋上述3種不同終端管理模式。2.2.1農(nóng)民用水協(xié)會(huì)。蘭溪市農(nóng)民用水協(xié)會(huì)依托農(nóng)業(yè)種植大戶，并以其為管理主體組建。協(xié)會(huì)成立后，主要開展支渠以下水利工作的維修、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)行管理，制定年度用水計(jì)劃、財(cái)務(wù)計(jì)劃和投工計(jì)劃，協(xié)助收取和上繳水費(fèi)等工作。同時(shí)積極引導(dǎo)協(xié)會(huì)組織登記注冊(cè)，確保協(xié)會(huì)本身權(quán)益受到法律保護(hù)，其依法管理的權(quán)力得到保障。目前蘭溪市永昌街道朱村支渠灌區(qū)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)等4處組織已在市民政局注冊(cè)成立，起到了積極的示范效應(yīng)。2.2.2股份經(jīng)濟(jì)合作社。蘭溪市在已建經(jīng)濟(jì)合作社的基礎(chǔ)上，依托經(jīng)濟(jì)合作社為管理主體組建用水合作社。用水合作社力求優(yōu)化用水管理，下設(shè)工程養(yǎng)護(hù)小組或用水管理小組，達(dá)到“以大帶小”的目標(biāo)。同時(shí)，建立相應(yīng)財(cái)務(wù)管理、灌溉管理、工程管理、水費(fèi)征收和使用管理等相關(guān)制度。2.2.3用水管理小組。針對(duì)蘭溪市分散式小型農(nóng)田水利工程面大量廣的特點(diǎn)，依托村集體，以其為管理主體組建用水管理小組。用水管理小組主要負(fù)責(zé)本組區(qū)域灌溉工程建筑物的日常維修養(yǎng)護(hù)和用水管水工作，同時(shí)采取“小小聯(lián)合”的方針，相鄰用水管理小組間相互協(xié)助，共同推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作有序開展。在成立各用水終端管理組織的同時(shí)，明確各組織村委委員、農(nóng)戶代表、管水員等人員名單，進(jìn)一步落實(shí)了管護(hù)主體和人員及工作職責(zé)，扎實(shí)開展末級(jí)渠系運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)以及臺(tái)賬記錄等工作，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行。

2.3獎(jiǎng)補(bǔ)基層管理

建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作持續(xù)深入推進(jìn)的有效手段，有利于充分調(diào)動(dòng)管護(hù)組織工作積極性。蘭溪市在建立規(guī)范化的用水管理組織基礎(chǔ)上，圍繞“節(jié)水減排、提高末級(jí)渠系運(yùn)行水平”兩個(gè)目標(biāo)，印發(fā)《蘭溪市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革精準(zhǔn)補(bǔ)貼及節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)辦法(試行)》《蘭溪市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革績(jī)效評(píng)價(jià)辦法(試行)》以及《蘭溪市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金使用管理細(xì)則》，從精準(zhǔn)補(bǔ)貼、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的定義、標(biāo)準(zhǔn)、使用要求及下發(fā)流程等方面進(jìn)行了科學(xué)細(xì)致的規(guī)范。在做好流程管理的同時(shí)，蘭溪市積極落實(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)的基層管理，以永昌街道朱董村試點(diǎn)灌區(qū)為樣點(diǎn)，總結(jié)完善獎(jiǎng)補(bǔ)資金申報(bào)及使用過(guò)程，真正讓獎(jiǎng)補(bǔ)資金能落實(shí)到基層管理人員，從而有效解決“工程建后無(wú)人管、管護(hù)經(jīng)費(fèi)無(wú)處尋”的難題。一是制作宣傳手冊(cè)，配套通俗易懂的圖文內(nèi)容，將獎(jiǎng)補(bǔ)內(nèi)容及申報(bào)流程簡(jiǎn)單明了化;二是開展專題培訓(xùn)，邀請(qǐng)相關(guān)專家對(duì)改革范圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革考核以及獎(jiǎng)補(bǔ)流程進(jìn)行全方位培訓(xùn);三是整編資金臺(tái)賬，定期整編維修養(yǎng)護(hù)資金使用臺(tái)賬，確保獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用合理、有據(jù)可循。通過(guò)對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)資金在基層落實(shí)的規(guī)劃化、透明化管理，蘭溪市有效破解了獎(jiǎng)補(bǔ)資金難題，充分調(diào)動(dòng)了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作積極性，基本達(dá)到“促進(jìn)節(jié)約用水、保障灌溉工程良性運(yùn)行”的預(yù)期目標(biāo)。

3深化改革思考與建議

3.1優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，夯實(shí)改革實(shí)施基礎(chǔ)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革頂層設(shè)計(jì)包含組織架構(gòu)和制度體系兩方面。基于多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的多級(jí)管理組織和包含農(nóng)業(yè)水價(jià)形成及獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、績(jī)效考核辦法等在內(nèi)的制度體系，是改革實(shí)行的基本前提和有效保障。在完成組織架構(gòu)和制度體系構(gòu)建后，需加大對(duì)改革基層執(zhí)行人員的指導(dǎo)、培訓(xùn)，以期順利完成各項(xiàng)改革任務(wù)。中國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革經(jīng)歷了初始階段、深入試點(diǎn)階段和全面推進(jìn)階段等過(guò)程［5］，隨著《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的通知》的出臺(tái)，我國(guó)將進(jìn)入深化落實(shí)的新階段，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革將融入地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中心工作中，這也對(duì)相關(guān)地區(qū)相對(duì)完備的農(nóng)業(yè)節(jié)水組織和制度體系提出了更高要求。結(jié)合目前各地已有改革經(jīng)驗(yàn)，可以下方面對(duì)制度體系進(jìn)行完善:一是注重自上而下對(duì)于政策的理解和貫徹的一致性，遵循“先機(jī)制、后落實(shí)”的原則，結(jié)合實(shí)際優(yōu)化管理層級(jí)，對(duì)于農(nóng)業(yè)灌溉區(qū)域大而集中的地區(qū)，可采取垂直管理等形式減少管理流程;對(duì)于農(nóng)業(yè)灌溉區(qū)域小而分散的地區(qū)，可適當(dāng)增加管理層級(jí)并建立定期聯(lián)席會(huì)議制度，確保管理效率。二是根據(jù)各地區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)執(zhí)行情況繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)梯級(jí)水價(jià)研究，通過(guò)用水戶承受能力等［6-8］分析模式，探索開展農(nóng)業(yè)水價(jià)分區(qū)管理，確保水價(jià)制定的合理性，并根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)承受能力調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。

3.2落實(shí)終端管理，明確改革實(shí)施主體

終端管理主體是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的具體實(shí)踐者和受益者，可包含多種組織形式，但不管是何種形式、何種規(guī)模，核心是實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利工程的良性運(yùn)行和農(nóng)業(yè)用水管理的增值。在此基礎(chǔ)下，對(duì)于終端管理組織成員的明確及其工作內(nèi)容的界定，可進(jìn)一步提升管理主體的責(zé)任意識(shí)，同時(shí)將用水管理主體與節(jié)水補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等切身利益掛鉤，將極大增強(qiáng)用水戶管理積極性和自主性。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)等作為用水戶參與農(nóng)業(yè)用水終端管理的重要途徑，是在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革過(guò)程中探索形成的重要形式。在改革試點(diǎn)階段，一度將農(nóng)民用水協(xié)會(huì)建設(shè)作為試點(diǎn)的重要內(nèi)容［5］，但由于近年來(lái)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變化等原因，協(xié)會(huì)人員管理能力不足、資金短缺等問(wèn)題突出，一些協(xié)會(huì)空殼化現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)只是農(nóng)業(yè)用水管理過(guò)程中的一個(gè)縮影，流行的并不一定是適用的，終端管理組織的選取建立還是要依據(jù)各地實(shí)際，一些地區(qū)也在實(shí)踐過(guò)程中探索形成了村股份經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)、水利管理協(xié)會(huì)［9-11］等的一些用水終端管理模式，這些形式都可參考借鑒。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)灌溉工程特別是大中型灌溉工程管理，由于作為保障民生的基礎(chǔ)性工程特點(diǎn)，其日常管理工作一般由政府及其所屬單位承擔(dān)［12］，但也容易造成政府財(cái)政壓力大、管理效率不高等問(wèn)題。農(nóng)業(yè)用水終端管理組織除以用水戶為主體參與外，還可探索采用政府購(gòu)買服務(wù)方式，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入專業(yè)團(tuán)隊(duì)，提高灌溉服務(wù)效率，并按照“使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)貼”的形式給予服務(wù)商合理報(bào)酬。

3.3規(guī)范績(jī)效考核，落實(shí)改革獎(jiǎng)補(bǔ)資金

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革獎(jiǎng)補(bǔ)資金是提升農(nóng)業(yè)用水戶節(jié)水自主性和積極性的關(guān)鍵，而獎(jiǎng)補(bǔ)資金的發(fā)放與改革工作的績(jī)效評(píng)價(jià)直接掛鉤，規(guī)范開展績(jī)效考核并落實(shí)好對(duì)用水基層組織及個(gè)人的獎(jiǎng)補(bǔ)，是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作持續(xù)良性進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)。績(jī)效考核圍繞節(jié)水效益開展，預(yù)期的節(jié)水效益目標(biāo)各地已在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革績(jī)效評(píng)價(jià)等相關(guān)辦法中明確，但對(duì)于節(jié)水效益目標(biāo)的考核流程目前部分地區(qū)尚還存在薄弱之處。主要從兩個(gè)方面進(jìn)行完善:一是規(guī)范原始臺(tái)賬，做到有據(jù)可循。各地需組織制定各基層管水員或基層管水組織用水臺(tái)賬格式，同時(shí)明確記錄標(biāo)準(zhǔn)，做好原始用水的計(jì)量與統(tǒng)計(jì)，為節(jié)水效益統(tǒng)計(jì)奠定可靠基礎(chǔ);二是優(yōu)化考核要素，做到切合實(shí)際。目前考核要素的選取大多集中于年度計(jì)劃落實(shí)、改革宣傳引導(dǎo)、終端用水管理、資金管理等方面，評(píng)價(jià)指標(biāo)未成體系，后續(xù)可根據(jù)相關(guān)專家學(xué)者提出的核心要素、條件要素、保障要素、績(jī)效要素［13-14］等不同要素類型進(jìn)行補(bǔ)充完善，提高考核評(píng)價(jià)的全面性。

3.4善于利舊助新，探索改革適宜道路

改革一方面是從無(wú)到有的創(chuàng)新，另一方面也可以是對(duì)舊事物的更新改造。從資源利用上來(lái)說(shuō)，利舊助新更有益于對(duì)現(xiàn)有資源的整合利用，以求實(shí)現(xiàn)利用最少的資源獲得最大的收益。在利舊助新過(guò)程中，做到將相關(guān)已存在的組織、制度、工程等與改革目標(biāo)相結(jié)合并開展相應(yīng)補(bǔ)充更新，需要對(duì)該領(lǐng)域有全面深入的了解。前述提到蘭溪市在已建經(jīng)濟(jì)合作社的基礎(chǔ)上，利用其原有管理主體組建用水合作社，就是利舊助新的生動(dòng)實(shí)例，一方面減輕了人員成本，另一方面也通過(guò)新的職責(zé)內(nèi)容和收益機(jī)制賦予了原有管理主體更多的活力。還有將農(nóng)田灌溉問(wèn)題和農(nóng)技推廣問(wèn)題有機(jī)結(jié)合［9］、對(duì)水利工程采用“物業(yè)化”管護(hù)模式［15-16］等，都是不同地區(qū)在明確改革需求基礎(chǔ)上，結(jié)合自身地區(qū)實(shí)際開展的有益探索。隨著農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作的不斷深入，將有越來(lái)越多的先進(jìn)典型做法涌現(xiàn)，各地區(qū)應(yīng)探索適合自己的改革道路，因地制宜推進(jìn)改革落地見效。

4結(jié)語(yǔ)

(1)本文基于蘭溪市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革成效經(jīng)驗(yàn)，從組織機(jī)構(gòu)建立、用水終端管理、獎(jiǎng)補(bǔ)資金落實(shí)等3個(gè)方面系統(tǒng)梳理了蘭溪市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革管理模式，闡明了改革思路、具體做法及取得成效。(2)依據(jù)蘭溪市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革管理模式探索經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合已開展改革地區(qū)的典型做法，從優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)、落實(shí)終端管理、規(guī)范績(jī)效考核、善于利舊助新等4個(gè)方面提出了后續(xù)深化改革的思考和建議。

作者:姚俊 周宏偉 張文斌 李嵐蘭 王式科 湯浩 單位:上海東南工程咨詢有限責(zé)任公司 太湖流域管理局水利發(fā)展研究中心 蘭溪市水資源管理所