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摘要：近年來，隨著我國經濟的快速發展，國家財政實力顯著增強，越來越多的財政專項資金投入基層，幾乎涵蓋了基層地區大多數的財政支出領域，在促進基層基礎設施建設、改善人民生活、促進社會經濟發展等方面發揮了巨大的作用。在發揮作用的同時，基層財政專項資金因為種類繁多，數額巨大，對基層單位的資金管理提出了更高的要求。在這種情況下，加強財政專項資金監管，保證財政專項資金在使用過程中合理合規至關重要。基于此，圍繞基層財政專項資金管理展開研究，分析基層財政專項資金管理過程中存在的問題、產生問題的原因，可以為其提供相應的改進策略。

關鍵詞：基層財政；專項資金；資金管理；相關概述；常見問題；優化策略

一、基層財政專項資金的基本概述

財政專項資金是指除維持行政事業單位日常運轉經費以外，政府明確了具體項目、指定了專門用途的財政性資金。基層財政專項資金主要包括上級財政下達的轉移支付資金和本級財政安排的專項資金。從支出用途劃可以將專項資金劃分為專項業務費、基本建設支出、專項支出購置、專項修繕和其他專項等，從支出方向上可以分為基本公共衛生服務補助資金、計劃生育轉移支付資金、農田建設補助資金、農村危房改造補助資金、中小企業發展資金等十幾個大類幾十個小類。近年來，我國深化預算管理體制改革，全面推行國庫集中支付與預算管理一體化管理，實行預算績效目標編制、財政直達資金機制，在專項資金的使用與管理逐步走向規范化發展道路。但在實際執行中發現部分部門和單位在財政專項資金使用上仍不同程度存在著效益不高、管理混亂、效率低下等問題，必須引起各級政府及相關部門的重視。在資金分配、撥付、使用等方面加強監督管理，以充分發揮專項資金“補短板，惠民生，調結構”的作用。

二、現階段基層財政專項資金管理中存在的問題和不足

1.財政專項資金使用分散，難以形成合力。不同的專項資金由不同的部門負責組織實施，財政部門相關部門根據職能分別管理相應的專項資金，彼此不相統屬，條塊分割嚴重。不同部門以不同名義來申請同一性質的專項資金，項目規模小、重復多，專項資金的使用用途被分散，難以統籌規劃、合理配置，支持重點領域、重點行業的作用不夠明顯。

2.財政專項資金使用不規范，未做到單獨核算、專款專用。存在擠占挪用專項資金的現象，或擴大開支標準，將部分日常公用經費在專項資金中列支，彌補經費的不足；或改變項目的內容和性質，將專項資金挪作他用；甚至無中生有，虛構項目套取國家專項資金。

3.資金撥付情況與項目建設不同步，專項資金大量結余，形成大量資金沉淀，難以發揮應有的效益。專項資金撥付后，資金使用單位有的項目還未謀劃；有的項目開工建設后，后續資金遲遲不能到位；還有的專項資金撥付后長期趴在賬上，未能及時使用，導致專項資金大量結余，難以發揮應有的效益。

4.專項資金支出績效意識不強。部分資金主管部門的法律意識薄弱，專項資金下達后僅憑主觀意志辦事，采取粗放式管理，未完善相應的制度措施，重分配輕管理的觀念仍未從根本上改變。如基層文化設施建設遍地開花，人員工資、采購費用巨大，實際效果非常一般，甚至有的基礎設施長時間閑置不用，淪為形象工程、面子工程。

三、造成上述問題的原因

1.專項資金轉移支付分配方式不盡合理。就轉移支付專項資金而言，其分配方式主要依據“因素法”及“項目法”,其出發點在于通過專項資金轉移支付制度調節地區間財力差距，促進地區間經濟均衡發展和公共服務水平均等化。但在實際執行中，轉移支付專項資金的分配模式還是不盡合理，那些跑得快，與中央、省聯系密切的地區往往能獲得更多的專項資金。一些專項資金往往需要相應的地方配套資金，對一些欠發達地區而言，地方財力本來就捉襟見肘，地方配套資金就是一項沉重的負擔，使得其在申請相關專項資金上望而卻步。一些轉移支付專項目資金項目設置過濫、過多、過散，如一些教育專項資金、優撫對象補助專項資金只有幾千元，即使爭取到了也很難發揮其對基層地方財政的調控引導作用。

2.預算編制工作不扎實，資金分配不合理。預算編制是財政資金調配與使用的基礎，只有預算編制做到位，才能夠保證財政資金得到合理使用，充分發揮自身的作用。但就目前來看，基層預算編制方法與方案有待優化，無法實現財政資金的合理調配。例如某些單位年初預算安排標準較低，公用經費和人員經費不能保障單位正常運轉的需要，不得已采取追加或擠占挪用資金的辦法。

3.項目謀劃、儲備工作不夠扎實。2021年4月國務院辦公廳發布《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，明確指出，將項目作為部門和預算單位預算管理的基本單元，預算支出全部以項目形式納入項目庫，實施項目全生命周期管理，項目庫作為專項資金支出的載體，在預算編制、執行、結束和終止階段都發揮著不可替代的作用。然而一些單位和部門未能充分認識到優質的項目是發揮財政專項資金作用的有效載體，在項目申報時，只以爭取項目和資金數量為出發點，缺少可行性論證，未充分考慮本部門或本地區實際財力狀況，再加上相關部門對項目單位情況了解不多，對申報材料審核把關不嚴。如有的部門資金到位后，大量前期工作，像項目選址、勘察設計、招標投標等還未實施，導致出現資金等項目、資金閑置現象。

4.相關法律法規不健全，缺乏可操作性。《預算法實施條例》第五十七條規定，各級財政部門對預算資金按照實際進度撥付，即根據用款單位的實際進度撥付資金，至于如何界定實際進度沒有進一步的說明；財政對本級財政資金的使用效益進行監督，卻沒有賦予財政部門相應的執法權和處罰權，專項資金的管理辦法對一些費用可以列為日常公用經費還是專項資金缺乏明確的界定。

5.資金監督管理機制不完善。一是內部監督不力，雖然一些部門也制定了一些內控制度，設置了相應的內審及監察機構，但在實際工作中，這些機構和人員均在單位負責人領導之下，缺乏獨立性，一些制度都是照搬上級文件，缺乏科學性、可操作性。二是在實際工作中資金監督管理方式有待創新，事后檢查、專項檢查多，事前檢查、日常性檢查少，且存在重復檢查的現象，不同部門針對同一內容重復檢查，基層單位單位需提供相同的材料，加重了基層負擔；檢查內容也比較單一，重點放在財政資金撥付的時效性、合法合規的檢查上，對專項資金取得的經濟效益、社會效益關注度不夠。三是社會監督缺位。一方面第三方監督力度不夠，對審計事務所、會計事務所監督管理不到位，相關事務所因為經濟利益或其他原因對專項資金使用管理的檢查流于形式，相關部門對發現的問題懲處不夠。另一方面財政專項資金管理相關文件公開力度不夠，廣大人民群眾對涉及自身利益的專項資金使用不知情、不了解，無法對其做到相應的監督。

6.資金管理人員素質不高。一方面由于現行體制的制約，部分資金管理人員職業道德素養不高，唯領導之命是從，不敢對財政專項資金進行相應的監管；另一方面不同部門資金管理人員的專業技能參差不齊，部分同志缺乏實踐能力，對資金管理法規和會計核算理解不透，使財政專項資金使用脫離實際，導致出現超范圍支出、違規支出等問題。

四、加強基層財政專項資金管理的對策建議

1.完善轉移支付專項資金設立、調整及退出機制，探索建立激勵性專項資金轉移支付制度。因為各地的地形地貌、發展基礎、資源稟賦、風俗習慣都不盡相同，地區間經濟發展水平不平衡，上級相關部門要優化財政專項資金轉移支付制度，將范圍及標準固定、用途明確、政策穩定的轉移支付專項資金納入一般性財力轉移支付資金，將具有特定政策目標的資金通過因素法把專項資金安排給市縣基層，給地方一定的操作空間和靈活性。由地區根據相關政策和當期實際，將資金落實到具體項目，對原設立目標不符合社會發展要求或現實環境發生改變已無法實施的項目予以取消；對投向相近、目標基本一致、來源不同的各項專項轉移支付項目進行整合；對一些使用違規、績效不高、連年結轉的項目逐步壓縮。研究完善專項資金市縣配套政策，將地方配套的總體負擔控制在地方財力可承受的范圍內，將工作重點放在如何科學合理分配資金及對專項資金的管理使用進行監督檢查上，以便確保財政專項資金發揮實效。

2.加強資金預算編制，強化預算意識。各部門編制人員經費、公用經費和項目預算時，財政部門與預算部門要加強溝通，反復論證，深入調研，集體研究，科學決策，改進編制方法，采取零基預算和滾動預算相結合的預算編制方法，依法依規將取得的收入全部納入預算管理。未納入預算收入的不得安排支出，合理制定人員公用經費和公用經費的標準和定額，從預算層面保障各部門各單位的正常運轉。對于專項資金，預算編制要落小、落細、細化，以收定支，量財辦事，搞好總額和平衡。對跨年度的項目，應根據實際需求，遵循資金支出規律，編制一個比年度更長的滾動預算，提高預算安排的透明度，預算編制的完整性、科學性。

3.對項目實行全生命周期管理。（1）做好項目的申報審核及入庫工作。各基層部門及單位要高度重視項目儲備庫的建設工作，在申報項目庫時要積極研究上級政策文件，做好可行性研究，對項目概況、政策依據、資金需求、項目測算、績效目標都要做到細化量化、明確具體。財政及相關部門在審核項目申報時不但要審核項目填報的完整性，還要摒棄各自為政的觀念，對資金性質相似、使用目的相同的項目進行統籌整合，以充分發揮財政專項資金的作用。建議由發改部門牽頭，財政部門及其他職能部門配合，對申報的項目進行會審；對資金數額較大或者專業技術復雜的項目，還要成立專家組或委托第三方機構進行專業評審。所有項目都要經過研究、論證、評審后，選擇可行性強、實施條件成熟、符合國家產業政策、經濟社會效益較好的項目優先入庫。（2）提高項目管理的信息化水平，落實動態監管機制。財政部門、項目主管部門、施工單位之間要加強信息共享，與稅務部門稅務申報系統、建設部門、行政審批部門相應軟件充分對接，開發財政專項資金項目監管系統，將各類財政專項資金項目信息都納入系統。根據大數據隨時掌握工程進度，財政部門根據施工進度撥付相關資金。各部門之間加強溝通，為項目搞好服務，積極協調項目施工中遇到的各類問題，確保項目按要求完成。武強縣財政局為準確掌握項目的最新進展情況，成立了專門的項目管理辦公室，對全縣規模以上項目登記造冊，定期對項目進展情況開展調度，分析項目進展緩慢的原因，積極協調相關部門解決，確保項目能按時按量完成，收到了較好效果。要積極盤活存量財政專項資金，財政部門會同其他資金主管部門定期對現有的存量財政專項資金進行摸底梳理，對執行進度偏慢的單位重點監控，及時查找原因，研究解決辦法，必要時可采取成立專班的做法，對確實無法形成支出的，收回財政統籌使用。

4.加強資金管理制度建設，規范工作流程，實現財政專項資金閉環管理。結合各部門實際情況，認真查找制度存在的真空地帶，針對補貼類、工程類等不同性質的專項資金，分別建立相應的資金撥付流程和管理制度。制度要具有指導性和可操作性，涵蓋專項資金使用的各個環節，對已制定的管理制度辦法，一方面可以采取編輯成冊的方式發放到各預算部門及單位，另一方面根據《財政部關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》《中央財政補助下級財政專項資金公開目錄》等法規將相關制度辦法及時、準確、完整地公開到政府門戶網站或者報刊上，接受公眾和社會監督。對分配到項目的財政專項資金，要在顯著位置建立公示欄，標明工程預算、資金來源以及施工單位等關鍵信息。完善項目績效評價機制，編制績效考核工作計劃，科學設置績效考評指標，明確規劃考核對象、內容、方法以及流程，加強對評價結果的應用，明確獎懲機制，建立財政專項資金花錢必問效，無效必追責的績效管理機制。

5.完善監督和績效評價機制。一是資金主管部門要建立適合自身的內控機制，嚴格做到不相容崗位分離和相互制約，對重大投資、立項、決策等事項由內審、監察等共同研究，做到相互協調、相互監督。二是財政、審計、稅務、紀檢、人大等職能部門要切實肩負起監管責任，加強部門間溝通合作，整合監督資源，制定科學的檢查方案，開展聯合檢查，減少監督成本。三是加強對會計師事務所、審計師事務所的監督管理，對違法執業的事務所從嚴從重處罰，確保會計師事務所在執業過程中做到客觀公正。三是設置舉報電話、電子郵箱等，鼓勵群眾對違反法規使用專項資金的行為進行斗爭，對采用偽造、虛報、冒領等手段騙取專項資金，擅自更改專項資金使用用途的行為，依法依規嚴厲追究責任。

6.提升資金管理人員素質。一是加強理論知識學習。一方面財政及相關部門要定期組織相關人員參加培訓或講座，對國家新頒布的資金管理制度和財務制度、會計法規及時培訓；另一方面通過“請進來”或“走出去”的方式，在經驗交流和調研中，使資金管理人員的素質和眼界迅速提高。二是把好財務人員隊伍關口，在招聘環節，提高準入門檻，增加相關專業知識測試環節，從源頭控制，選擇綜合素質高的資金管理人員；建立定期考核制度，獎優罰劣，將不適合資金管理崗的人員及時清理出去。三是加強職業道德教育，特別是加強資金管理人員愛崗敬業、廉潔自律、誠實守信等方面的教育，使資金管理人員在思想上警鐘長鳴，在日常工作中堅持依法辦事。

五、結束語

綜上所述，從基層財政專項資金的實際運行情況來看，雖然專項資金的使用與管理逐步走向規范化發展道路，但在實際管理工作中依然存在一些問題和不足，影響了其相應職能的發揮。財政專項資金在我國發展和建設中起到不可或缺的作用，相關部門應根據新時代的經濟發展趨勢，對財政專項資金加大管理力度，做好預算編制，加強管理制度的建設，對資金使用與管理進行追蹤監管。在此基礎上落實資金責任制，提高資金管理人員素質，切實將這項“惠及民生”的工作做好、做實，確保財政專項資金得到合理運用，從整體上提高資金管理效率，為社會提供更優質的公共服務。

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作者:范艷成 單位:武強縣財政局