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摘要：在新一輪“雙一流”建設背景下，高校行政管理水平亟須同步提升，傳統的行政管理模式已經不能同高水平大學建設相適應，因此，有必要重新界定高校行政管理概念與內涵。以新公共服務理論為指導，立足新發展階段，貫徹新發展理念，服務構建新發展格局，參照政府以服務為核心的管理模式，服務好人才培養、科學研究、社會服務等核心任務，建立現代化大學行政管理體系并提高行政管理水平，是新時代高校行政管理的核心要義。

關鍵詞：新公共服務；行政管理；高校

一直以來，高校行政管理體制改革與創新都是高等教育改革的重要議題之一。高校行政管理系統在協調、保障、參謀、激勵等方面發揮了重要作用，是支持大學人才培養、科學研究、社會服務等職能的重要力量，然而，長期以來，我國高校一直存在泛行政化現象，表現為官本位思想濃厚、管理體制權力化、組織機構行政化，對高校發展形成了一定阻礙。在新一輪“雙一流”建設背景下，推動高校行政管理模式由管理為主走向服務為主，是全面貫徹黨的教育方針、落實立德樹人根本任務、深化教育評價改革和培養一流人才的重要內容，也與國家“十四五”規劃中提出的“建設高質量教育體系，提高高等教育質量，分類建設一流大學和一流學科”的總體目標相適應。

一、我國高校行政管理現狀

從20世紀90年代開始，伴隨著“211工程”“985工程”和“雙一流”建設這幾輪建設熱潮，我國高等教育發展水平突飛猛進。在《泰晤士高等教育》2022年發布的世界大學排名中，已有6所中國內地高校躋身前100名行列，清華大學和北京大學并列第16位，排名亞洲第一，這是中國大陸高校參加世界排名以來的最好成績；在200強高校名單中，90%的中國大陸高校排名上升。在部分頭部高校取得可喜成績的同時，還有數量龐大的高校行政管理水平提升緩慢，無法滿足現代大學發展需要。

1.政府部門對高校管理介入程度依然較深

大部分中國高校為事業單位屬性，行政管理體制高度套用政府科層制。在干部管理方面，高校主要領導任免由政府部門決定，且有相應行政級別要求，倚重行政權力，“官本位”色彩依然濃重；在政策、資金、項目等資源分配方面，政府相關部門擁有絕對的支配權。近年來，在政府部門“放管服”背景下，高校辦學的自主權得到一定程度擴大，但實際上，往往是責任放下去，核心權力與資源依然掌握在政府部門手中。

2.重管理輕服務現象依然普遍

高校具有人才培養、科學研究和社會服務等主要職能，在發揮這些職能的過程中，教師和學生扮演了重要的角色，因此，高校的行政管理應該努力圍繞服務教師和學生展開。在現行管理體制之下，學校對二級學院、二級學院對系部以及系部對教師擁有絕對領導權和指揮權。院校領導和職能部門充分扮演了管理者角色，制定了教學管理、科研管理、人事管理、后勤服務、學生管理等方方面面的政策規定，教師和學生只需要遵守規定和具體執行即可，運轉模式的重點依然是“管理”而非“服務”。

3.高校行政管理效能依然不高

在體制機制方面，由于高校行政管理體制主要是科層制，管理層級較多，重要事項采取審批制，客觀上造成了“凡事請示，層層報批”現象，導致學校里面行政機構多、文件會議多、學習指示多，行政效率低下。在思想觀念方面，近年來，盡管聘用制改革已經在全部公立院校展開，但傳統的“鐵飯碗”思維依然存在，行政管理人員職業危機感不強，工作效率低下，“門難進、臉難看、事難辦、話難聽”現象依然存在。在人事管理方面，因為一些歷史原因，高校行政管理人員里面存在不少各類遺留人員和引進人才家屬，部分人員學歷層次不高、缺乏管理經驗和專業知識、缺乏自我認知，客觀上對提高管理服務水平產生了阻礙。

4.基層行政管理人員激勵機制依然匱乏

不同于專業教師，高校基層行政管理人員面臨激勵機制匱乏的困境。首先，職業發展前景不夠明朗。在科層制行政管理體制下，行政管理人員職級職稱分布呈典型的金字塔結構。過去幾十年中，中國高校處于快速擴張發展過程中，大部分的行政人員都可以得到較為充分的發展，但近年來，隨著高校發展的漸趨成熟和內涵發展理念的提出，各高校積累了大量的基層行政人員無法晉升。其次，薪酬水平跟不上。相較于專任教師，行政人員的基本工資和崗位工資偏低，績效工資差距更大，在晉升困難的情況下，會對其工作積極性產生較大影響。最后，缺乏再教育再學習機會。近年來，各高校相繼設置了教師發展中心，專門為教師提供各類再學習支持，相較之下，行政人員的學習培訓機會極少。高校行政管理涉及教學、科研、人事、黨建、后勤、財務等諸多領域，很多領域都要求較強的專業背景，缺乏對口專業培訓是造成基層行政人員工作思路僵化、管理理念落后的主要原因之一。此外，大部分高校對行政人員提高學歷設有限制條件，如必須滿足一定工作年限且必須攻讀本校現有學位等。

二、新形勢下提升高校行政管理水平的必要性

2022年2月，教育部、財政部、國家發展改革委聯合印發《關于深入推進世界一流大學和一流學科建設的若干意見》（以下簡稱《意見》），“雙一流”建設高校及建設學科名單更新公布，新一輪建設正式啟動。《意見》指出，建設高校和建設學科要胸懷“兩個大局”，心系“國之大者”，全力推進“雙一流”高質量建設，在解決中國問題、服務經濟社會高質量發展中創造世界一流大學和一流學科建設新模式[1]。在內涵發展方面，“雙一流”建設既離不開前瞻性的科技創新，也離不開高質量的學科建設；在組織保障方面，“雙一流”建設既離不開一流的師資隊伍，也離不開一流的管理服務，而一流的管理服務需要一流的行政管理隊伍做支撐[2]。新形勢下，提升高校行政管理水平對于加快“雙一流”建設具有重要意義。

1.高水平行政管理有利于公平公正

高水平的行政管理由高水平行政管理隊伍和先進治理理念組成，二者缺一不可。高水平的行政管理可以保證高校制度合理、政策公平、資源充裕、運轉良好。由于專職行政管理人員獨立于教學科研之外，在項目論證、經費審批、師資招聘、實驗室分配等工作中可以保持更為中立的立場，保證資源分配的公平合理。

2.高水平行政管理有利于更好地提供決策咨詢服務

職能部門是高校行政管理體系的重要組成部分，擔負著為學校發展建設制定政策的重任。當前，中國高等教育正處于大發展大跨越階段，高校之間、行業之間競爭日趨激烈，各種信息技術交互涌現。高校發展要跟得上時代步伐，高水平的政策制定和決策咨詢至關重要。行政管理人員有大量的管理實踐經驗、更寬廣的管理視角和更充裕的時間，在科學的管理體制下，可以更加高效地捕捉跟隨國內外高等教育發展趨勢和動向，為管理層制定政策提供決策依據，貢獻管理智慧。

3.高水平行政管理有利于提供更好的服務與保障

高校行政管理涉及面很廣，教學、科研、人事、財務、后勤等方面的管理水平可以在很大程度上影響一所大學的辦學水平。行政管理人員的服務對象是教師和學生，他們工作效能的提高有利于更好地為教師和學生提供服務，讓教師更加專注于教學與科研工作、學生更加專注于學習和生活，保障高校各個環節工作的順利開展。

三、新公共服務理論的緣起及內涵

新公共服務理論誕生于20世紀80年代，由美國亞利桑那州立大學行政學家羅伯特·登哈特夫婦提出。新公共服務理論開創了一個全新的公共行政范式，自誕生之初即受到學界廣泛關注。在當時，新公共管理理論正風靡歐美，以奧斯本和蓋布勒所著的《重塑政府》最具代表性，其在一定程度上反映了公共行政發展的規律和趨勢，因而對西方國家的行政改革起到十分重要的推動和指導作用。新公共管理理論認為政府應該扮演企業家角色，公民是顧客，然而在廣泛的社會治理中，“顧客”只能作為客體追尋個人利益而不能參與其中，而“公民”則完全可以作為主體參與到社會治理之中。在此背景下，倡導“服務，而不是掌舵”理念的新公共服務理論應運而生。新公共服務理論的核心內涵是：管理的本質是服務，在追求公共利益的前提下，要明確服務的對象，確保服務對象擁有民主自由和廣泛參與的權利；要建立以公民而非政府為中心的公共服務體系，政府的職能是服務而非掌舵；對于公務員來說，越來越重要的是要利用基于價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或者掌握社會新的發展方向；重視人的發展，而不只是重視生產率[3]。

四、新公共服務理論對高校行政管理的啟示

1.高校行政管理應致力于服務而非掌舵

新公共服務理論倡導政府應該致力于“服務”而非“掌舵”，該理論推崇公共服務精神，不斷提升公共服務價值，重視社會各組織的溝通協調。在公共部門中，公共產品的受益者具有廣泛的相關性，并不能明顯地區別誰享受了服務、誰被排斥在服務之外，服務的對象不容易準確定位。因此，公共利益的相關方在爭取自身利益的時候會存在信息的不對稱，導致一部分人能獲得更多資源，而另一部分人又缺乏應有的對待[4]。高校行政管理的主體是校內各級管理部門，客體是教師和學生。傳統高校行政管理的工作重心在于“掌舵”，即制定規章制度和政策文件，文件通知一旦發出后，剩下的工作基本由客體完成：教師完成教學和科研任務，學生完成學習任務并爭取順利畢業。在這兩類客體的行為中，難以發現參與高校行政管理的主動行為，主客體之間難以形成在管理層面上的良性互動。因此，高校行政管理應轉變方向，將工作重心放在服務而非管理上。同政府行政管理相類似，高校行政管理的目的應是促進公共利益實現，在對話和交流過程中產生基于共同價值觀的公共利益，這一利益既體現在高校師生身上，也體現在管理者身上。高校行政管理部門和管理者應盡可能地提供公務服務產品，在公平的前提下滿足不同客體發展需求，最終達到組織利益最大化。

2.注重動員師生廣泛參與高校行政管理

亞當·斯密的“經紀人”假設理論認為，人是自利的、趨利避害的，是追求自身利益的[5]。該理論是建立在西方“性本惡”基礎之上的，與中國古代荀子創建的“性惡論”不謀而合。基于這個假設，作為行政管理客體，高校師生具備天然的自利性，優先考慮個人利益而非公共利益。這與公共組織的發展目標相悖。新公共服務理論認為，促進公共利益和民主價值觀實現的途徑是廣泛動員公民有策略地參與公共管理；同理，在高校行政管理過程中，有策略地動員教師和學生參與進來，可以有效地推動高校提升行政管理水平、完善管理服務機制，最終實現個人和組織的共同發展。

3.注重主客體職業道德和職業價值觀的培育

新公共服務理論倡導民主公民權和公共利益價值觀，與我國傳統文化中的集體主義價值觀相契合，因此，該理論在我國應用具有較強的現實基礎。集體主義提倡先人后己、先集體后個人，個人應當立足職業，在崗位上發光發熱、為集體做貢獻。具體到高校行政管理，則需注重主體和客體職業道德及價值觀的培育：作為主體的管理者及管理部門，要盡心盡力地履行管理職能，全心全意地為師生服務；作為客體的教師和學生，不能只被動地停留在提出需求和接受服務層面，還要主動參與到行政管理中，規范個人行為、完成目標任務、發現管理漏洞、提出改革意見，共同推動高校行政管理水平提升。

五、高校行政管理水平提升路徑

1.鼓勵師生參與高校行政管理

新公共服務理論的兩個核心概念是民主公民權和公共利益價值觀，應用到高校領域，即廣泛動員和激勵師生參與高校行政管理。廣義的民主公民權是指公民對公共管理有民主參與的權利；同理，高校師生也擁有參與高校行政管理的權利和義務。因此，在新公共服務理論視域下，改革的重點應聚焦高校師生公共利益價值觀的培育。首先，要開展多渠道宣傳教育，引導教師和學生主動參與到高校行政管理中，培養師生對學校管理的責任感；其次，要創新師生參與的方式方法，廣開言路，可通過線下座談會或線上信息化載體等形式開展交流互動，及時調整政策與制度；最后，吸引部分師生利用業余時間到管理部門兼職，通過深度融入管理工作中，為高校行政管理提供多元化決策可能性。

2.堅持以師生為中心開展管理服務

高校行政管理應定位于“服務”而非“掌舵”，因此，作為管理主體的高校行政人員，應摒棄傳統的管理者角色，圍繞教師和學生，建立以服務為核心的管理理念。首先，高校要加強對行政人員服務意識的培養，以新公共服務理論為基礎，通過集中培訓、日常宣導等方式，喚醒行政人員主人翁精神；其次，積極接納教師與學生參與行政管理，只要教師與學生提的意見是建設性的、有利于教師與學生發展的，行政管理部門就應該接受而非排斥；最后，建立面向師生公開的監督評價機制，對于服務觀念不強、工作態度不佳的行政人員進行分流、轉崗甚至淘汰，以推動管理人員之間的良性競爭。

3.進一步提高行政管理人員能力水平

改革的關鍵要素是人，管好用好人力資本是推動高校發展的關鍵所在。行政管理人員的人力資本是一種具有“特殊價值”的人力資本，提高他們的管理水平意義重大。首先，要提供充分的在職學習機會。現代大學改革發展日新月異，行政人員要熟練掌握教育發展規律，成為教育管理專家，必然需要較高層次的學歷教育。因此，高校應解放思想，鼓勵、支持行政管理人員在職學習，在經費、時間等方面提供便利。其次，要建立成熟的培訓體系。建設高水平大學，必然要求各個領域、各個崗位上的行政人員都要具備較高的專業素質，因此，要定期組織開展行政人員的專業化培訓，提升專業水平，加強履職能力。最后，開展常態化的輪崗與交流，學習外校外單位管理經驗。

4.建立清晰的職業發展路徑

當前，高校基層行政管理人員基本上都是通過公開招聘入職，具備研究生學歷，他們對職業發展有著強烈需求。依據馬斯洛需求層次理論，個體必須首先滿足生理和安全需求，然后才會追求更高層次的目標，因此，要高度重視行政管理人員福利與保障。高校管理層應高度重視行政管理人員職業發展問題，構建清晰的職業發展體系，充分激發他們的工作活力與動力。首先，在處科級崗位日漸飽和的情況下，建立健全職級制，解決崗位晉升問題；其次，保留行政人員申報專業技術職稱的權利，實現“兩條腿走路”發展模式。

5.建立完善的考核與激勵機制

首先，要建立現代化的考核評價體系，充分考慮崗位工作內容和性質，實行差異化評價，建立常設的考核評價組織，定期開展考核評價，將評價結果與崗位晉升、評獎評優相結合；其次，要建立完善的薪酬激勵機制，給予行政人員主體地位，薪酬水平與教師崗位相適應，嚴格推行績效工資制，獎懲分明，并對績效工資進行動態調整；最后，要完善保障措施，在住房政策、子女入學等方面一視同仁。

參考文獻：

[1]教育部財政部國家發展改革委關于深入推進世界一流大學和一流學科建設的若干意見[Z].教研〔2022〕1號.

[2]陳武元，胡科.“雙一流”建設背景下的高校行政管理人員能力提升研究[J].現代大學教育，2018（3）：79.

[3]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務：服務而不是掌舵[M].丁煌，譯.北京：中國人民大學出版社，2004：7-10.

[4]萬春，劉皓，尚俊霞.淺析新公共服務視角下高校行政管理的改進[J].科教文匯，2009（3）：11-12.

[5]王姣.淺析新公共服務理論的精神本質及在我國的應用[J].成都行政學院學報，2018（5）：41.

作者:周宏偉 單位:華僑大學研究生院