前言：本站為你精心整理了綠色建筑發展困境與優化路徑淺析范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

[摘要]發展綠色建筑是生態文明建設的關鍵一環，是“十四五”時期“無廢城市”建設的重中之重。本文針對綠色建筑發展面臨的上位法缺失、激勵機制與強制措施失衡、監管缺位等法律問題，從完善綠色建筑的上位法、強制標準推行與激勵相結合、監管體系構建等方面提出對策和建議。

[關鍵詞]綠色建筑；法律問題；對策建議

一、引言

2021年10月，國家發改委、住建部等部門聯合印發《“十四五”全國清潔生產推行方案》，要求系統推進建筑業等領域清潔生產，持續推進新建建筑的節能標準和低碳建筑的規劃化發展，并明確提出到2025年城鎮新建建筑全面達到綠色建筑標準。綠色建筑的提出正是習近平總書記生態文明法治思想的體現，也是對主要矛盾發生變化后人民群眾對美好生活追求的回應。建筑作為人民群眾衣、食、住、行最重要的載體之一，影響著經濟社會的發展和人民生產生活需求的滿足。在高質量發展目標的影響下，節能減排不再局限于傳統農業、工業、服務業等領域，也發展到了建筑、建材等與人民群眾生活關聯更密切的領域，對建筑、建材的要求也從僅僅要求節能減排，上升到要符合人與自然和諧共生的高質量發展標準，這就是所謂的綠色建筑。根據住建部2019年最新發布的《綠色建筑評價標準》（GB/T50378-2019），綠色建筑指的是在全壽命期內，節約資源、保護環境、減少污染，為人們提供健康、適用、高效的使用空間，最大限度地實現人與自然和諧共生的高質量建筑。本文所指的綠色建筑主要是指既節能減排、保護環境，還能實現人與自然和諧共生高質量發展的建筑。現代法律屬于回應型法律制度，以解決實際存在的問題為導向與思路，注重對現實問題的解決與應對。為了實現國家碳達峰、碳中和的目標，解決建筑、建材領域高污染、高耗能、循環利用差等突出問題，各地方政府與住建部門都積極響應，通過出臺新法規、新辦法推動綠色建筑發展，為綠色建筑發展提供法律依據。例如，2021年12月1日，上海市人民政府發布的《上海市綠色建筑管理辦法》正式生效實施。然而，由于各地發展水平與對綠色建筑的理解不一，目前綠色建筑制度的推行遇到了較大的阻礙。因此，正確認識綠色建筑發展存在的法律問題，通過法治化的途徑進行解決，對當前綠色建筑發展而言顯得十分必要。

二、我國綠色建筑發展的立法現狀

綠色建筑起初是倡導性概念。國家希望通過發布政策性文件激勵社會各個主體積極參與綠色建筑的建設發展。目前，我國并未設立專門的綠色建筑法，現有的關于綠色建筑發展的法律依據分布在不同層級、不同效力的法律法規與規范性文件中（詳見表1），綠色建筑立法整體呈現點狀分布、倡導性立法等特征。“法治興，則文明興”，綠色建筑的發展離不開法律法規的支撐。從表1可以發現，我國目前尚未針對綠色建筑進行專門性立法。在法律層面，主要是以《建筑法》第四條基本原則為綱領，《節約能源法》和《循環經濟促進法》等法律在建筑節能與建筑資源化、無害化等方面有一定的規定；在行政法規層面，《民用建筑節能條例》的出臺標志著我國建筑節能的法律法規體系開始系統化；在部門規范性文件層面，住建部作為住房和城鄉建設系統的主管部門，對落實綠色建筑建立了具體的評價標準與標識的管理辦法，細化了綠色建筑的判斷條件、流程、標識。地方立法是法律體系完善的關鍵。綠色建筑法律體系的構建不僅需要國家層面的法律法規，還需要各地方針對本地的特殊情況設立地方性法規、規章規范。2006年，深圳市出臺了我國首部地方性建筑節約條例——《深圳經濟特區建筑節能條例》，對建筑、建材節能、環保提出了具體的要求。然而，建筑節能并不是綠色建筑，綠色建筑發展的目標不僅是節能環保，還要構建人與自然和諧共生的高質量建筑。2015年，《江蘇省綠色建筑發展條例》的公布真正實現了建立綠色建筑發展地方性專門法規。此后，各地開始制定本省或本市的綠色建筑發展條例或管理辦法。根據北大法寶的統計數據，2020年和2021年有關綠色建筑發展的地方立法與修訂迎來了前所未有的高潮，上海、浙江、福建、安徽等9個省市都相繼出臺了本省市的綠色建筑發展條例或管理辦法。

三、我國綠色建筑發展存在的法律困境

（一）綠色建筑立法表達缺位

1.形式：上位法缺乏綠色建筑的立法表述。自建筑領域倡導節約減排以來，我國《建筑法》《節約能源法》《民用建筑節能條例》等法律、行政法規為我國建筑、建材節約減排提供了上位法的立法支撐。然而，隨著經濟和社會的不斷發展，建筑節能減排的技術與判斷標準也在不斷變化，國家與人民對建筑領域節能減排提出了更高的要求，綠色建筑的內涵和外延也在不斷豐富與完善。在地方立法上，地方性法規、規章和上位法需保持一致。所以，越來越多的地方在修訂建筑節能條例的同時，也開始制定綠色建筑發展條例或管理辦法。例如，山東省2012年制定了適用于本省的《山東省民用建筑節能條例》，2019年又發布了《山東省綠色建筑促進辦法》，其規范的對象雖然都指向民用建筑，但具體內容有明顯差別。將《山東省民用建筑節能條例》第三條對建筑節能的定義和《山東省綠色建筑促進辦法》第二條對綠色建筑的定義作對比可知，建筑節能主要是指在保證建筑基本功能和質量條件下的降低能耗，而綠色建筑的內涵卻不限于此，還包括保護環境、減少污染，是最終實現人與自然和諧共生的建筑。2.實質：支撐綠色建筑發展的上位法缺失。完善的法律法規體系是綠色建筑發展的根本支撐。雖然綠色建筑發展在地方立法上取得了很大的進步，但在國家層面卻沒有以法律、法規條文的形式加以明確，缺乏上位法的依據。我國《建筑法》第四條只是對建筑的綠色發展作出了概括性規定，指出在推動建筑業發展、建筑技術革新、建筑設計水平提高的同時需要重視節約資源和保護環境。《節約能源法》和《循環經濟促進法》也分別對建筑的節能監管、標準、對建筑材料和廢棄物的資源化等提出了概括性的要求。在行政法規層面，目前只有《民用建筑節能條例》等條例專門規范建筑的節能減排。當前,在直接法律規定存在缺失的情形下,政府和市場主體參與綠色建筑的發展總體上趨于保守,這與當前深入推進建筑領域實現碳中和、碳達峰的目標和“無廢城市”建設的工作目標與要求明顯相悖。

（二）缺乏法律上的強制性約束

綠色建筑的發展和制度的推行離不開國家的強制力。根據法學理論基礎，法律規范分為強制性規范與倡導性規范。強制性規范在法律、政策的落實上具有直接、有效的特點。綠色建筑發展的強制性規范可以通過制定強制性標準以及違反強制性規范需要承擔法律責任予以落實。標準在現代法律上具有重要作用。標準化制度的建立是推行一項法律規范的重要手段，綠色建筑的發展也離不開標準化制度的建立。綠色建筑強制性標準的制定前提是行政相對人有建設綠色建筑的義務。該義務是在建筑設計、規劃、建設等過程中要保護環境、節能減排以實現人與自然和諧共生。我國綠色建筑評價標準主要是2019年新修訂的《綠色建筑評價標準》（GB/T50378-2019）。然而，房地法苑該評價標準只是推薦性標準。強制性評價標準的缺失是綠色建筑制度推行緩慢的重要原因之一。市場參與主體的趨利性導致其并不會主動地參與投入成本較高的綠色建筑的科研和建設。

（三）綠色建筑激勵性不足，市場主體乏力

傳統建筑而言，綠色建筑是建筑領域朝著生態保護、人與自然和諧共生發展的新方向。綠色建筑的研發成本高、前期投入大、短期獲利少等特點使市場主體往往不愿意主動投入綠色建筑的研發、涉及和建設，因此，國家和政府需要采取稅收減免、信貸優惠、財政補貼等方式激勵企業和個人積極參與綠色建筑的發展。由于缺乏法律法規的規范性和強制性要求，目前國內綠色建筑激勵機制的落實存在較為明顯的問題。一方面，由于各地經濟發展水平與地方政府的重視程度、財政狀況不一致，各地區的激勵措施與激勵程度存在較大的差異。例如，根據上海市綠色建筑示范項目的補償辦法，三星級綠色建筑標識項目補償標準為100元/平方米，而河北省對三星級綠色建筑標識項目的補償標準僅為20元/平方米。另一方面，只有政府的適當干預與市場的調節機制共同發揮作用，才能使綠色建筑取得高質量的發展。在綠色建筑外部性的影響下，市場參與主體研發、建設需要大量的前期投入資金。因此，解決綠色建筑發展的制度問題不僅需要加大政府的補貼，還要建立促進參與主體投入綠色建筑發展的市場機制。

（四）綠色建筑監管存在的問題

綠色建筑的強制性規范與激勵性規范的推行需要全過程、全方面的監管體系。我國國家層面沒有設立綠色建筑的專門法，只能由各地方依據本地的綠色建筑條例或管理辦法對監管體制、范圍作出相應規范。一方面，綠色建筑的監管體制不健全。我國各地基本采取的是由住房和城鄉建設主管部門牽頭監管，發展改革、財政、自然資源、生態環境等有關主管部門協同監管的“統分結合”監管體制。筆者在參與某市立法調研時發現，由于“等有關主管部門”未列舉全面，部分主管部門以法規未明確列舉其部門為由怠于行使監督管理的職責，從而出現監管的空白與協調不暢等問題。另一方面，綠色建筑監管的范圍不全面。綠色建筑涉及設計、規劃、建造、運營、改造與拆除。當下部分地方法規與政府規章設定的監管范圍側重于建設與運營，缺乏對綠色建筑全方位的監管。以上海為例，《上海綠色建筑管理辦法》對綠色建筑監管大規定主要集中于第三章“建設管理”和第四章“運行管理”，雖然有部分條款提到設計、規劃，但仍然不全面。綠色建筑的特殊性在于綠色建筑需要全過程的監管，不僅需要設計、規劃、建造、運營貫徹綠色標準，在改造、拆除等方面也需要堅持綠色標準。

四、我國綠色建筑發展的優化路徑

（一）綠色建筑的立法表達

綠色制度發展的根本前提是建立良好的法律基礎。在國家層面，由于缺乏對綠色建筑的法律規定以及立法表述，綠色建筑的發展缺乏上位法依據，地方綠色建筑立法也無法做到統一協調。有的學者認為，需要在國家層面創設規范綠色建筑的專門性法規《綠色建筑管理法》，以此涵蓋綠色建筑設計、規劃、建設、改造、拆除等全過程和綠色建筑標準、標識、評價等所有方面。然而，專門性立法具有十分嚴格的前置條件，即專門性立法要從事物發展的穩定性、人為可規制性、理論研究的可儲備性等方面進行考察。由于綠色建筑自提出到上升為國家政策不過數十載，綠色建筑的概念也經歷了三次重新定義與補充，我國對綠色建筑發展的法律制度研究尚未形成體系，因而從立法技術方面看，專門創設規范綠色建筑的國家法《綠色建筑管理法》的時機還不夠成熟。房地法苑我國《建筑法》作為規范建筑活動的專門法律規范，構成了我國建筑法律規范的中樞神經。發展綠色建筑作為建筑活動的下位概念被納入建筑法體系中予以規制是可行和必要的。當前，我國《建筑法》的條文沒有明確提到發展綠色建筑，僅僅以第四條“保護環境”概括性地為綠色建筑的發展提供上位法依據。因此，建議補充修訂《建筑法》第四條，在“鼓勵節約能源和保護環境”后增加“支持綠色建筑發展”的表述，使綠色建筑發展受到國家法規法理約束。

（二）綠色建筑強制性標準的合理優化

根據法理學與立法基礎理論，在沒有直接上位法規定的情況下為公民或企業設定強制性義務時，必須具備充分的正當性基礎理論。因此，要求公民或企業承擔符合綠色建筑的強制性標準義務需要解決法學基礎理論上和法律依據上的問題。在法學理論上，綠色建筑強制性標準建立的法學基礎在于公民環境義務的提出。依據“權責對應”的法學邏輯推理可知，公民是享受美好生態環境的權利人，也是承擔創造美麗生態環境的義務人，因此，公民需要承擔環境保護義務。在法律依據上，《民用建筑節能條例》規定了在規劃、施工、監理以及竣工驗收階段需要嚴格遵守民用建筑節能強制性標準。而綠色建筑在節能減排、保護環境方面與民用建筑節能的強制標準存在重合，且《公共建筑節能設計標準》包含的強制性內容同樣與綠色建筑發展存在重合。建立綠色建筑強制性標準的根本目的在于快速推動綠色建筑的發展以及保證綠色建筑設計、建設、改造的質量。一方面，要通過法律法規對綠色建筑的強制標準予以確認。賦予綠色建筑強制標準以法律法規上的強制力，并合理地確定強制標準的內容與適用范圍。只有那些急迫的、特殊的建筑設計、施工、竣工驗收、改造要求或條件才能上升為強制性標準。另一方面，構建綠色建筑強制性標準體系需要與倡導性標準協同推進。分析比較現行法律法規的規定，筆者發現并不是所有的綠色建筑標準都被上位法賦予了強制性地位，倡導性標準作為“軟法”所具有的特點，能夠循序漸進地推進綠色建筑的發展。

（三）制定有效的激勵措施，激發市場參與活力

綠色建筑的高質量發展需要形成“政府引導，各主體積極參與”的局面。然而，政府財政資金有限，無法持續地為綠色建筑市場的發展提供持續的、穩定的、大量的財政補貼，需要在政府財稅政策的引導下盡可能地發揮市場主體的積極性。當前，應加強對市場主體參與綠色建筑活動的激勵。具體而言，國家可以通過財政補貼、綠色信貸等措施鼓勵市場主體積極主動投身綠色建筑的建設，緩解綠色建筑建設與經營活動中經濟利益和環境保護之間的矛盾。一方面，要建立綠色信貸助力綠色建筑發展的信貸優惠政策。2016年，綠色建筑發展已經被國家發改委發布的《綠色債券發行指引》列為重點支持項目之一，獲得了綠色信貸優惠的政策支持。近年來，廣西、山西、河南、北京、福建等地也向綠色建筑提供了不同程度的信貸優惠，但綠色信貸對綠色建筑的支持仍然十分有限。完善綠色信貸制度，助力綠色建筑發展，需要建立綠色建筑標準體系，建立第三方綠色建筑評估機制，以分檔、分層級的方式對綠色建筑發展提供有差別的信貸優惠，解決市場主體投入成本問題的同時，激勵市場主體優化綠色建筑的設計、建設技術；另一方面，科學制定綠色建筑的補貼政策。國家層面應根據各地發展情況設立補貼的最低標準，保證綠色建筑的最低限度發展。同時，各地方要在國家政策的指引下針對本地區經濟發展與綠色建筑發展需求，提出更高的綠色建筑標準和補貼標準。

（四）構建多元化、全方位的綠色建筑監管體系

保障綠色建筑高質量發展的關鍵在于綠色建筑法律監管的完善與嚴格執行。構建多元化、全方位綠色建筑監管體系首先應當對相關法律進行系統化設計，建立綠色建筑監管和執法機制。首先，要從立法上厘順和明確綠色建筑監管部門之間的職責、權限。在確定住房和城鄉建設主管部門為綜合監督管理部門的同時，明確生態環境、發展改革、財政等行政主管部門在綠色建筑監管中的職責與權限。地方立法是對上位法的細化和本地特色監管經驗的總結，應當具體而明確，不宜過于模糊。因此，應通過地方立法的形式將各主管部門在綠色建筑發展中的監管責任與權限加以明確，減少“多頭管理”和“監管空白”的出現。其次，應建立全過程、各方面的監管范圍。吸收其他地區綠色建筑立法的經驗，進一步完善地方性法規或政府規章,對綠色建筑設計、規劃、建設等全過程中容易出現的問題進行明確詳細的規定。我國綠色建筑地方立法值得經驗借鑒的是《江蘇省綠色建筑發展條例(2021修正)》。該條例共計七章六十一條，涉及規劃、設計、建設、運營、改造、拆除以及綠色建筑技術、政府引導等內容，涉及的監管方面全、監管的依據充足，可以為其他地區完善綠色建筑監管法律體系和監管層級、范圍、措施提供借鑒。最后，要建立權責對應的法律責任制度。所謂權責對應，不僅指監管主體的監管職權與職責相對應，應當還包括企業、個人等受監管主體在綠色建筑發展過程中的權利與責任相對應。一方面，針對負有監管職責的行政主管機關的直接管理人員或其他直接責任人設立違反綠色建筑監管要求的政務處分責任，如上海市對監管主體在違反綠色建筑監管要求失職的情況下進行政務處分；另一方面，針對受監管主體不履行綠色建筑發展法規要求的行為予以懲罰，如江蘇不僅對監管主體違法要承擔的政務責任作出了規定，還對設計、施工、監理單位等企業或個人違反綠色建筑要求的行為規定了責令限期改正、吊銷相關資質、罰款等行政處罰措施。

五、結語

立法如何回應缺失以及采取強制或引導性手段促進綠色建筑朝著節能減排、低碳環保，以達到人與自然和諧共生的高質量目標，是綠色建筑發展不可回避的重要問題。當前，綠色建筑的發展不僅順應全球綠色建筑的發展趨勢，也是我國實現建筑領域“雙碳”目標的重要途徑。本文從法律視角分析我國綠色建筑發展面臨的法律問題，嘗試從完善上位法、強制標準和激勵措施協調、監管體系建立等方面解決綠色建筑發展面臨的法律障礙，構建完善的綠色建筑發展體系，促進綠色建筑高質量發展。

作者:蔣振 單位:廣西師范大學法學院