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【摘要】遠程開放教育第三方評估對促進國家治理現代化、推動開放大學高質量發展、加快評估機構專業化進程、引導社會公眾參與教育治理都具有重大而深遠的意義。目前遠程開放教育第三方評估的推進，面臨著政府管制者與服務者之間的角色沖突、第三方評估需求增長與公信力不足之間的矛盾、第三方評估實質性作用與開放大學觀望態度之間的矛盾等羈絆。需構建出以良法保善治為前提、以效能推治理為根本、以公信力求突破為關鍵、以合力提效用為重心、以信任促認可為基礎、以提高遠程開放教育治理能力與水平為目標的“六位一體”的突破路徑。

【關鍵詞】遠程開放教育;第三方評估;治理現代化;制度構建

近年來，教育領域推進第三方評估的趨勢越來越明顯。2015年的《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》指出，“支持專業機構和社會組織規范開展教育評價”;［1］2017年的《關于深化教育體制機制改革的意見》提出，“支持行業組織推進校企合作、發布人才需求信息、參與教育教學、開展人才質量評價”;［2］2019年的《中國教育現代化2035》要求“建立健全社會參與學校管理和教育評價監管機制”;［3］2020年的《深化新時代教育評價改革總體方案》強調，“構建政府、學校、社會等多元參與的評價體系，建立健全教育督導部門統一負責的教育評估監測機制，發揮專業機構和社會組織作用”。［4］這些綱領性文件表明，在推進教育治理現代化進程中，第三方評估必將發揮不可替代的牽引和促進作用。如何發揮第三方評估作用，著力處理好遠程開放教育招生人數的“量”與教育教學的“質”兩者之間的關系，即既要通過實現學歷非學歷招生數量的合理增長，為開放大學穩定運行和轉型發展創造有利條件，又要實現教育教學質量的穩步提升，滿足社會公眾對優質繼續教育的需求，形成政府管學、開放大學辦學與社會評學的良性循環運轉系統，是一個重要且迫切的現實問題。

一、遠程開放教育第三方評估的價值意蘊

(一)遠程開放教育順應國家治理現代化發展的必然趨勢

推動遠程開放教育第三方評估，在治理主體上，政府由大一統一元式集權管理向社會多元分權、互動共治共享的治理轉變，實現從單元管理到多元共治。在治理取向上，政府由“全封閉全控制”秩序調控維護轉為“促進教育公平，優化教育結構”宏觀調控靶向服務，公共服務的提供更高效更精準。在治理機制上，政府從單打獨斗的傳統管理模式向跨部門信息共享、分工合作、資源優勢互補和協同共治方式轉變。從而推動遠程開放教育多方共建，最終匯聚治理合力，形成共治機制。在治理效能上，融通了“制”與“治”，補齊了傳統評價制度的短板，保持了規模與績效、措施與目標、約束與激勵、制定與廣泛參與四個方面的平衡，［5］使治理效能實現最大化。

(二)開放大學解決高質量發展“卡脖子”問題的有效途徑

引入第三方評估，有助于開放大學通過各項評估數據的事實診斷，及時采取措施解決學校高質量發展的“卡脖子”問題，持續探索在線教學方式變革、優化繼續教育提供模式，不斷改進遠程開放教育的質量標準和保障體系，推進規范管理，提高遠程開放教育服務供給的適切度、精準度和實用度，建立良性教育生態，以過硬的人才培養質量贏得社會認同。

(三)第三方評估機構加快專業化進程的必由之路

第三方評估機構只有不斷把評估理論落實到“做一做”的具體實踐中去，才能持續改進和完善評估方法和評估技術，提供更為科學、更為客觀、更為權威的評估結果。以專業實力，把握歷史契機、拓展政策空間，爭取發展機會，建立社會信譽度，獲得各方面的認可。

(四)社會公眾參與遠程開放教育治理的重要渠道

社會公眾是遠程開放教育治理的最終受益者，借助第三方評估機構平臺，社會公眾以獨立、中立的角色對政府管學和開放大學辦學情況進行監督，是在社會利益日趨多元化格局下，社會公眾戒除過于依賴政府心理，喚醒主體意識、培育社會公共責任意識、提升參與能力的重要渠道。

二、遠程開放教育第三方評估的實施困境

(一)政府管制者與服務者之間的角色沖突

1.定位未能從管控規制向法治保障轉變。第三方評估在管評辦分離政策的推動下，已初步形成企業型、高校型、科研院所型及協會型四種發展模式。［6］但關于第三方評估“是誰”“評估什么”“如何評估”和“怎樣使用評估結果”等方面，政府并沒有組織相關部門制定法律條款進行厘清與界定，第三方評估的獨立性、權威性、規范性和合法性等均存在不同程度缺失。同時，政府、開放大學和第三方評估機構三者在評估過程中的責任、義務等均無法可依，評估過程對接不暢，支持不力的現象時有發生?！坝诜o據”“非法評估”等合法性危機成為實施遠程開放教育第三方評估的重要羈絆。［7］2.角色未能從管制者向服務者轉變。從實踐看來，政府中心主義的本位邏輯使得政府努力在等級體系和教育改革理念之間進行取舍和權衡，以確保開放大學的辦學、第三方的評估都保持在可控范圍之內。政府對遠程開放教育第三方評估總體上持開放支持態度并積極推動，同時又有一定的質疑，缺乏信心，其調整自我角色認同第三方評估，并提供服務需要一個過程和一些時間。［8］

(二)第三方評估需求增長與公信力不足之間的矛盾

1.獨立性有待加強。從時下第三方評估的運作機制來看，第三方評估機構能否真正做到獨立，面臨兩大考驗。一方面，評估資源對政府有一定的依賴性影響其獨立性。一些評估機構為了獲得更多的評估資源，刻意揣摩政策目標，迎合政府意愿。這些行為導致了其獨立意識與作為的缺乏，進而影響了評估業務的開展。另一方面，制度保障不足也對獨立性產生負面影響。囿于評估保障制度體系的缺乏，第三方評估機構在承接和開展評估業務時際遇身份不明、權責不清等錯位缺位難題。在評估專家團隊組建、評價項目與程序確定，尤其是信息數據采集和報告撰寫方面都難以獨立開展。2.專業性有待提高。從目前來看，第三方評估機構的專業水準總體偏低:一是專業力量配備不足。當前，第三方評估機構規模較小，評估實力相對較弱，具備專業評估知識的成員不多。［9］二是評估理論支撐不足。從實踐來看，我國第三方評估機構盡管都較大范圍地運用了層次分析法、數據包絡分析法等較為成熟的評估方法。然而，相較于美國、日本等發達國家，仍呈現出創新運用理論能力不強、支撐評估不力的特點。三是評估手段相對單一。表現為書面評估多于實地考察、一站式數據采集分析平臺匱乏、運用大數據技術收集數據和資料的能力不強。3.權威性有待加強。評估權威的起點源于合法性，關鍵在于認同度，保障來于權力強制。對外，第三方評估要尋求擺脫法律地位不明合法性不足、剛性制度缺失、社會認同程度不夠高等困境的出路。對內，要回答好“誰來評估自己”“怎么評估”“怎么監督評估過程”“評估效果如何運用”等社會關注度高、事關評估權威性的熱點問題。

(三)第三方評估實質性作用與開放大學觀望態度之間的矛盾

為保生存、求發展，開放大學內部建立了一套完整的內部質量保障常態化監控監測體系。但對構建來自于第三方的外部質量監控體系工作重視不夠，從而出現了兩個方面的不足:其一，內外部質量保障體系合力不佳。開放大學未能充分借力第三方等外部質量保障體系引導、激發并促進內部質量保障體系建設。其二，未能有效利用第三方機構的獨立性、客觀性、公平公正性及時回應社會質疑遠程開放教育質量問題?？傊?，開放大學對引入第三方評估保障教育教學質量，回應社會質疑，觀望多于行動。

(四)第三方評估亟須認同與社會公眾懷疑情緒之間的矛盾

如上所述，一項成熟定型、富有成效的制度，必然具備廣泛的社會認同基礎。從現實來看，受傳統文化與思想、評估制度缺失和“收人錢財替人說話”“給錢包評包過”等未成熟先變味亂象等諸多因素相互疊加的影響，社會公眾對第三方評估的過程與結果，懷疑多于信任。

三、遠程開放教育第三方評估的突破路徑

遠程開放教育領域引入獨立的第三方評估機制，是治理理念與改革思路的重大轉變。評估的科學與否，直接影響著教育評價“指揮棒”作用的發揮。針對上述存在問題，需構建出以良法保善治為前提、以效能推治理為根本、以公信力求突破為關鍵、以合力提效用為重心、以信任促認可為基礎、以提高遠程開放教育治理能力與水平為目標的“六位一體”的突破路徑(見圖1)。

(一)前提在于完善評估法律體系以良法保善治

1.樹立立法先行的理念樹立立法先行的理念，就是要緊緊抓住第三方評估立法先行的“牛鼻子”，強調將法治思維、法治方式貫穿于第三方評估的全過程。評估法治化是建立具有中國特色的開放大學質量保障制度的內在要求，是應對第三方評估所面臨的獨立性不足和權威性不高等困難與挑戰的應然選擇。2.推進評估法治化進程其一，要加強重點領域立法。在第三方評估大發展、大變革、大調整時期，要以解決第三方評估領域的突出問題為著力點，圍繞落實評估需求牽引規劃要求，做好頂層設計規劃和立法決策，著重突出第三方評估機構準入、評估機制和公眾監督機制的構建，以期厘清政府、開放大學及第三方評估機構三者之間權利與義務的界線，嚴防并治理第三方評估失范現象，為第三方評估更長遠的發展奠定法理基礎，確保在法治軌道上推進第三方評估改革，在第三方評估改革中完善法治。其二，要改進立法體制機制。相比其他領域，遠程開放教育活動和成果更具定性難、量化難等特點，第三方評估的難度更大。因而有必要在立法過程，完善評估項目征集和聽證論證制度。由教育行政部門牽頭主持，組織開放大學、第三方評估機構聯誼會、資質律師事務所等公平參與立法，推進立法過程去部門化，破除當前立法部門化傾向、爭權諉責現象，增強法律條款的針對性和可操作性。

(二)根本在于持續優化政務服務以效能推治理

1.改變管理模式，堅持放管結合。政府應增強對開放大學和第三方評估機構的信心，一方面推行清單管理模式，改變政府管得過細過死、保守僵化的現狀，做到凡屬開放大學和第三方評估機構能解決的問題，堅決松綁不干預。通過放權分權，讓開放大學管得好且水平高。通過授權，讓第三方機構接得穩且有責任。另一方面，推進政府事中事后監管責任的前置，堅持放管結合、并重推進，及時跟進評估監管服務措施，構筑評估質量監管防護盾。推動政府公共服務提供從“嚴進寬管”向“寬進嚴管”轉變。2.推進立法建制，優化評估環境。政府應積極響應第三方評估市場的合理訴求，在加快第三方評估立法步伐的基礎上，建立健全第三方評估相關配套制度，優化第三方評估市場外部法治環境和競爭環境，加快推進具備評估資質機構的認可與公布，搭建評估平臺，寓管理于服務，實現管理與服務的有機融合。3.明確職能定位，做好引導調控。第三方評估機構的健康發展，政府既需要把該給學校和第三方的權力放足，服務到位，還需在第三方評估發展過程中做好引導調控。一是要綜合運用法律、政策、經費、績效、問責等多種手段，抓好評估政策標準制定，立好規矩，定好標準。二是要在評估過程和結果中有效“嵌入”引導，建立第三方動態評估機制。根據不同地方的經濟、文化和公眾需求做出有效調整，分類分級評估，最大程度上構建運作有序、開放參與、公平合理的評估框架，合理有效發揮評估的指引作用。三是重視和采納已有評估結果。對于做得比較成功的第三方評估機構，政府要把相關成果納入咨政范疇，用好評估資源，為第三方評估發展指明方向，為社會公眾信任第三方評估做表率。

(三)關鍵在于強化獨立專業公正以公信力求突破

1.確保評估的獨立性。第三方評估獨立性應包括主體獨立、標準體系獨立、過程獨立和結果獨立。［10］主體獨立主要包括:在組織上，第三方評估機構及其人員與被評估方不存在行政隸屬關系，直接或間接利益關系。在經費上，與被評估對象不存在財務利益關系，不會因評估對象不同，在經費上所增長或減少。在精神上，第三方評估機構主動追求意識與作為上的獨立，時刻保持中立，不偏不倚，居中評估。標準體系獨立是評估指標不會受被評估對象正在開展的業務影響，更關注被評估對象應該做什么、做了多少。過程與結果獨立是收集信息數據、撰寫評估報告等不存在人為干擾的因素。2.確保評估的專業性。一是要著力儲備評估中堅力量。一方面，第三方評估要有獨特的質量理念、技術方法等一系列嚴格的評估標準體系。另一方面，評估專家組成員不但要有來自于評估機構的專職人員，把握和保證評估方向，也要有遠程開放教育行業的外聘專家，對辦學質量和支持服務質量從不同視角進行研判，因而要著力培養能獨立開展評估業務和解決實際問題的中堅力量。二是要著力開展評估專家的認證與考核。第三方評估機構要改變把教育專家等同于評估專家的傳統觀點，運用評估實踐和專業教育兩種路徑強化對評估專家的資質認證以及評估業務的培訓測試，以確保評估專家嫻熟掌握評估標準，摒除已有專業背景、工作經歷、評估經驗的影響，達到評判價值觀的統一，以保證評估結果的客觀性、公正性。三是要強化評估研究成果的轉化。第三方評估機構可組織一線評估專家以及聯合多所高校，構建遠程開放教育評估體系成果轉化的網絡創新集群，打造專業化、一體化評估體系成果轉移轉化平臺，統籌整合研發資源，實現集群內信息共享互通，發揮集群合力優勢。建立有利于把研究成果轉化為評估實踐的雙向互動機制，深挖研究中常潛在的“實踐性”因素的同時，凸顯實踐中的“研究性”因素，用研究成果持續改進評估指標、評估流程、評估理論和評估技術。四是要綜合運用多種評估技術手段。利用數據倉庫、數據挖掘等大數據分析技術集成評估分析平臺，持續、多層次、多角度、多部門同時收集并分析數據，提升評估效率和結果準確率。3.確保評估的權威性。評估的權威性不僅來自于法律賦予的權利，也來自于第三方評估機構自身不斷形成的優勢和競爭力。一是強化元評估制度的建立健全。借鑒國際上的成功經驗，設立評估專業委員會來引領行業自律、規范職業道德操守、強化對評估機構的元評估，防范“認證作坊”、“偽認證”、低價操縱等不良現象的發生。二是強化評估質量體系建設。條件成熟時，第三方評估機構可以考慮申請ISO9001認證，用質量意識引領評估機構的業務活動，切實把制度優勢轉化為評估治理效能。三是強化評估過程的多元主體參與。第三方評估機構應積極主動及時公開評估結果，強化外部監督和社會各方參與，借助社會各方力量提升評估實效。同時，在評估過程中，允許被評估的開放大學針對疑問，依法依制提出申訴要求，提高開放大學對評估結果的認同，提升評估效果的效用性。

(四)重心在于樹立正確的評價觀以合力提效用

1.從提升質量這一永恒主題去把握。人才培養質量是遠程開放教育的生命線和底線。在遠程開放教育改革從破冰期邁向深水期的特定階段，開放大學唯有樹立正確評價觀，積極配合第三方評估工作，把評估體制機制的監督約束力轉化為開放大學治理動力，持續改善教育過程，推動遠程開放教育高質量發展。2.從形成合力這一關鍵節點去把握。開放大學要堅持以問題為導向去貫徹落實第三方評估理念，聚焦應對來自于普通高校不斷搶灘遠程開放教育、企業巨頭試水在線教育、社會用工歧視開放大學畢業生等挑戰。自覺解決開放大學不開放，優勢特色不聚焦、質量意識不強烈、支持服務不精準等內部頑疾。［11］第三方評估是一種行之有效的外部質量保障體系，開放大學要在發揮內部質量保障體系作用的同時，著力推動內外部質量保障體系內外聯動形成合力。善于利用第三方評估的客觀性，診斷辦學事實是否符合預期。充分利用第三方評估的獨立性、公平公正性，回應社會公眾質疑，展示改進不足的決心和信心，展現破解難題的擔當和作為，逐步提高開放大學人才培養質量的滿意度。

(五)基礎在于突出正面宣傳引導以信任促認可

1.必須牢牢把握正確的輿論導向。遠程開放教育第三方評估涉及政府、開放大學及社會公眾等多方主體，利益沖突多，敏感不可控因素多，只有堅持正確的導向，才能做好評估相關事項的宣傳引導。惟有強化立法解釋和政策宣傳解讀，突出第三方評估對提升遠程開放教育質量、促進國家治理現代化的重要作用，方能凝聚接受評估、支持評估、信任評估的社會氛圍。2.必須精準把握輿論時度效原則。針對出現不利于第三方評估的輿論，相關部門要第一時間發布權威信息，引導輿論方向。同時掌握好議題介入點，把握好引導節奏、順勢引導，理順疏導不良情緒、擺明事實消除誤會。3.必須強化對評估結果效用的宣傳。以效果為導向，加大第三方評估效用宣傳的力度與深度，增強輿論引導的針對性。當然對于評估指出的存在問題，但一時整改不到位的，要客觀指出，合理解釋，倒排工期，確保評估取得看得見的效果，社會公眾獲得摸得著的實惠。

作者:韋麗琨 時錦雯 單位:廣西開放大學