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內容提要：引入第三方機構參與財政預算績效管理是對政府部門現有預算績效管理力量的有益補充，將成為今后預算績效管理過程中的“新常態”。由于現行法規制度可操作性存在一定缺陷，縣（市區）可供選擇第三方機構數量少，又無成熟經驗可供借鑒，在實踐過程中出現一些影響其良性發展的現實問題，阻礙縣級財政預算管理制度改革推進步伐。本文旨在通過分析梳理縣級財政實踐過程中遇到的現實問題，提出優化第三方機構參與預算績效管理路徑。

關鍵詞：第三方機構縣級預算績效管理

一、引言

全面實施預算績效管理，是深化預算管理制度改革的重要組成部分，對提高財政治理水平和治理能力具有很強的現實意義。引入第三方機構參與財政預算績效管理，既是建立和完善社會主義市場經濟體制的必然要求，也是對政府部門現有預算績效管理力量的有益補充，勢必成為今后預算績效管理過程中的“新常態”。隨著全面預算績效管理的深入開展，第三方機構也迎來了參與預算績效管理的大好時機。近年來，我國各地以《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）為指導，按照“放管服”及優化營商環境的相關要求，引入第三方機構參與預算績效管理。經過多年發展，第三方機構已廣泛參與到預算績效評價的多個環節和領域，其規模、水平、質量等已取得較大進步。目前，第三方機構已成為各地區各層級政府有效推進預算績效管理力量的有機組成部分，特別是縣（市區）級全面實施預算績效管理過程中不可或缺的力量。但在實踐中，由于現行法規制度可操作性存在一定缺陷，縣（市區）可供選擇第三方機構數量少，又無成熟經驗可供借鑒，在參與過程中出現一些影響第三方機構良性發展的現實問題，阻礙縣級財政預算管理制度改革推進步伐，需引起足夠重視。如何正確引導第三方機構參與縣級預算績效管理成為財政預算管理制度改革面臨的一大難題。基于此背景，本文對縣級財政引入第三方機構開展預算績效管理的實踐過程中遇到的現實問題進行了梳理分析，進而提出優化改進的新思路、新路徑。

二、第三方機構參與縣級預算績效管理存在的現實問題

（一）準入門檻難以有效統一

依法合規優選是規范第三方機構參與預算績效管理的基礎和保證。但依據什么法規規定？現有規定是否契合縣（市區）實際？篩選程序是否能夠最大限度保證選出最適合的第三方機構？這些不確定因素的存在，造成第三方機構參與縣（市區）預算績效管理的準入門檻難以有效統一或操作性不強。財政部2021年4月印發的《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》（財監〔2021〕4號）和湖北省市場監督管理局2020年12月發布的《湖北省預算績效管理地方標準》這些規定可能對那些市場經濟或私營經濟比較發達、市場要素配置比較齊全的地區和中等以上城市比較適用，能夠作為其優選第三方機構的統一標準但是對于縣（市區），特別是經濟相對落后的縣（市區）并不一定可行。因為該類地區注冊登記的各類第三方機構本來就沒有幾家，符合上述管理辦法和地方標準規定條件的更是少之又少，難以將相關規定作為優選第三方機構的硬性標準。如若按照現行預算績效管理規定第三方機構參與預算績效管理標準，縣（市區）委托方主要從非注冊登記地選擇第三方機構，不僅會加大委托方付費壓力，也不利于縣（市區）級本土第三方機構的培育發展，不利于本區域委托方后期對委托事項原始資料的查證再利用。加之選擇第三方機構參與預算績效管理屬政府購買服務范疇，目前縣（市區）篩選第三方機構參與同級預算績效管理過程，包括對參與競標第三方機構的資格審查均由同級政府公共資源交易部門主導，供需雙方不能“見面”，極易導致最終選擇的提供服務方服務能力與購買方需求相差甚遠，服務效果難以保證。

（二）職責邊界難以清晰界定

現行預算績效管理政策法規規定各級政府和各部門（單位）是預算績效管理的責任主體，但對第三方機構參與預算績效管理的職責邊界沒有作出明確清晰界定。一是關于績效目標的審定，是由受托第三方機構直接審定，還是由其初步審核后，委托方最終審定，沒有清晰界定；二是關于績效評價指標的制定和績效評價指標體系的確定及績效評價結果的認定權歸屬哪一方等，也未作出清晰界定。在具體的實踐過程中，相當部分縣（市區）部門（單位）為了規避工作責任，履職不盡責，履職不擔當，把績效管理工作當“過場”走，單方面追求過程完美，委托第三方機構代理其履職事項。作為一種工作程序，預算績效管理事項完全交由第三方機構完成，全程負責，事實上是將受托第三方機構變成受托事項的責任主體，花了不少費用，委托方僅得到一份問題、措施建議“放之四海而皆準”的代理事項報告，委托方對委托事項的基本情況、存在的問題及成因仍然不清，不能將代理事項報告轉化為后續規范可操作的管理制度措施。此種情況造成了有限管理經費浪費，催生了政府部門（單位）“懶政”思維，甚至出現花錢買好的現象。

（三）工作質量難以令人信服

第三方機構提交的受托事項績效評價報告，既是對其參與過程的回顧總結，也是對其參與成效的綜合反映。一份好的報告起碼應具有“結論可用、邏輯清晰、重點突出、格式規范、內容完整、客觀公正、依據充分”等特性。但現實情況是：首先，財政支出范圍廣、輻射面大，財政預算支出政策類型多，政策制定背景復雜，其中必然存在很多內容超出了第三方機構認知范疇，大部分機構短期內無法深入挖掘評價項目特性，掌握項目所屬行業發展趨勢，績效評價只停留在表象；其次，第三方機構多為會計、審計、評估、造價等社會中介機構，參與績效評價人員沒有財政管理工作經驗，也難以深入了解財政管理相關政策法規規定，在評價過程中不能準確捕捉問題背后的管理漏洞；第三，相當部分在縣（市區）注冊登記的第三方機構缺少具有豐富經驗的績效評價人員，難以獲得被評對象完整信息，將績效評價混為財務檢查和太過關注參與的成本及其收益，不愿投入相應的人力、物力和精力，深入現場作全面的調查了解，而是把主要精力放在制定一個看似如何完美的評價工作方案和核實評價指標體系（框架）內容的“有與無”上。這些問題的存在，一定程度上導致績效評價報告等同財務檢查報告，千篇一律，鮮少能為委托方優化財政管理或優化被評單位事業發展規劃提出建設性意見，評價結果的權威性、科學性難以獲得公眾認可。加上委托方對評價事項真實情況不甚了解，缺乏判定第三方機構績效評價報告優劣的政策標準及佐證資料，在認定其受托事項完成質量時只能在“好與差”中間進行平衡，導致委托第三方機構參與縣（市區）預算績效管理的效用大打折扣。（四）監督檢查規定難以有效落實財政部財監〔2021〕4號文雖然賦予了各級財政部門對第三方機構預算績效評價執業質量進行監督檢查的職責，搭建了“預算績效評價第三方機構信用管理平臺”，擬定了相應的監督檢查內容及處罰辦法等。這些規定，對于那些靠信譽和質量求生存、求發展的第三方機構，可能成為其更好、更多招攬“生意”的正面激勵手段；但對于那些不講信譽或法紀意識低下的第三方機構，由于不同的機構分別隸屬不同的地區、不同的行業協會或部門，這些機構的注冊登記、審驗考核、執業人員的審核準入、教育培訓、執業資格的考核晉升、機構生存發展等與財政部門沒有直接的利害關系，加上受地方保護主義、維護部門小團體利益思想的阻礙，沒有過硬可行的措施手段做保障，財政部門特別是縣（市區）級財政部門很難對第三方機構預算績效評價執業質量進行有效監督檢查，也很難將存在違規行為的第三方機構處罰到位。

三、第三方機構參與縣級預算績效管理的優化路徑

（一）優化準入標準

1.修訂完善現行預算績效管理相關政策制度。隨著預算績效管理的全面深入開展，第三方機構參與預算績效管理的廣度和深度正在逐步拓展，形勢發展及縣（市區）實際，迫切需要進一步修訂完善現行預算績效管理相關政策制度，分類設定不同地區第三方機構參與預算績效管理的“準入門檻”，降低縣（市區）第三方機構“準入門檻”，擴大縣（市區）委托方選擇范圍。預算績效管理相關政策制度的修訂完善要做到與政府采購、“放管服”及優化營商環境等方面政策規定的有機統一，防止不同政策制度功能相互抵消情況的發生。賦予委托方特別是縣（市區）財政部門對參與競標預算績效管理事項第三方機構資格審查的主導權及全程監督競標過程合規性、合理性職責，保證選擇的第三方機構能夠勝任委托事項，能夠發揮其應有的作用。2.縣（市區）第三方機構要主動練好內功。縣（市區）第三方機構應著眼長遠，重視相關領域人才的招納儲備和梯隊建設，特別是能夠擔任多種項目主評人的遴選儲備，并保持相對穩定，根據受托事項的不同需求，調配組建相適應的評價團隊，尤其是涉及社會關注度高的重點評價項目，更要選配專業技術水平高、績效評價經驗豐富的項目團隊，切實樹立質量意識，牢記服務質量是第三方機構的生存之源，優化工作流程，規范參與行為，保證按時高質量完成受托事項的績效評價，作出權威性、科學性的評價結論。3.鼓勵支持縣（市區）第三方機構“抱團取暖”。財政績效54在現行政策法規允許的情況下，應打破行業間、機構間壁壘，鼓勵支持經濟相對落后地區第三方機構，特別是縣（市區）第三方機構“抱團取暖”，除項目主評人外，評價團隊其他人員可從同一注冊登記地其他同行中在該地行業協會登記備案的執業人員中選（借）調，促進縣（市區）同行間的相互交流合作、良性互動，以期取得“取長補短、優勢互補、共同提高”的效果。4.安排專項扶持資金。縣（市區）財政部門每年應安排一定數量的專項資金，用于支持本土第三方機構組織現有執業人員參加上級行業主管部門或協會開展的專業培訓、績效評價成效突出機構和相關執業人員的獎勵及高水平專業人才的引進等，逐步壯大縣（市區）本地第三方機構規模，提升縣（市區）本地第三方機構執業人員參與預算績效管理的能力，為縣（市區）級財政或其他相關政府部門就近優選第三方機構參與預算績效管理打好基礎，提供保障。

（二）著力構建各方力量優勢互補的績效評價工作格局

1.細化第三方機構參與預算績效管理的范圍及事項。鑒于目前縣（市區）第三方機構執業水平普遍不高，短期內難于有較大改觀這一現狀，建議上級主管部門在修訂完善預算績效管理法規政策過程中，進一步細化縣（市區）第三方機構預算績效管理對受托事項評價過程中的有限主體地位及相應責任，增加縣（市區）第三方機構參與預算績效管理排除性范圍或事項。如在項目篩選進行事前績效評估過程中，明確縣（市區）第三方機構主要參與對項目建設規劃、項目預算編制、項目實施方案等方面具體事項的審核評價，充分發揮其專業特長。在對“四本財政預算”開展績效評價過程中，明確縣（市區）第三方機構主要參與對預算事項設立的合規性審核評價，預算事項分部門（單位）預算額度的合理性審核評價不能參與，等等。諸如此類問題應視不同情況加以區分，在相關法規政策中作出明確規定。對縣（市區）第三方機構以不同方式（如咨詢服務、承辦服務）參與預算績效管理作出對應規定，保證縣（市區）第三方機構在參與預算績效管理過程中，不論是參與范圍，還是方式方法以及對應的法律地位、法律責任都有法可依、有章可循。2.探索推行多方力量聯合參與評價模式。鑒于績效評價政策性強、涉及面廣、樣本信息采集渠道多、數量大、范圍廣，加之縣（市區）級預算部門（單位）預算支出事項決策、實施過程方式渠道多種多樣，相關資料收集整理不一定齊全規范及第三方機構對受托事項的認知難以全面深入，需在同級政府的主導推動下，整合政府相關部門（單位）現有人力資源，按照“信息共享、工作共推、成果共用、共同發力”總要求，構建聯合共融工作機制，集各方優勢融合互補，共同參與預算績效管理工作，共同承擔預算績效管理工作責任。3.完善預算績效管理工作考核辦法。修改完善上級政府及其財政部門對縣（市區）級政府及其財政部門預算績效管理工作考核辦法，認可縣（市區）級政府及其財政部門立足自身力量組織開展的重點評價工作及其結論，對應提高評價事項、資金規模及所占考核分值比例，引導縣（市區）級政府及其財政部門在預算績效管理過程中，認真履行《中華人民共和國預算法實施條例》（第七十三條）賦予各級政府財政部門監督本級各部門及其所屬各單位預算管理有關工作和對各部門預算執行情況及績效進行評價、考核的權利，除將部分技術含量高或上級有明確要求的事項，可按照政府購買服務的相關規定委托第三方機構參與實施外，其他事項原則上依靠自身力量負責實施。要逐步形成“以我為主、社會力量為輔”、優勢互補的縣（市區）績效評價工作格局，有效預防“懶政”思想在縣（市區）級政府部門的滋生蔓延。

（三）調整組織實施架構

1.充分發揮縣（市區）級人大常委會履行預算績效管理的決策權和主導權。探索建立由縣（市區）級人大主導、財政部門牽頭組織、第三方機構參與的預算績效管理組織架構。縣（市區）級人大作為獨立于同級政府的權力機關主導開展本區域預算績效管理監督，從根本上體現“一切權力屬于人民”的憲法原則。縣（市區）級人大常委會機關（具體事項授權其財政經濟委員會負責）主導篩選本級預算績效評價重點事項、制定評價原則要求和結果運用方案，優選參與預算績效管理第三方機構，簽訂委托服務協議，從更高層面保證第三方機構在參與本級預算績效管理過程中獨立開展工作，保證評價結果的更好運用，杜絕花錢“買好”現象的發生，提高預算績效管理的公信力。2.財政部門牽頭組織實施。縣（市區）級財政部門負責審核第三方機構擬定的受托評價事項實施方案，做好內外協調，配合同級人大督查第三方機構落實好實施方案、監督糾正第三方機構實施過程中的偏差行為和考核驗收委托事項評價結果等。同級政府其他部門按照各自的職責分工，為第三方機構提供技術和政策支持。3.第三方機構參與實施。縣（市區）級人大作為本級預算績效管理的決策方和主導方，客觀上需要引入社會力量對同級政府預算資金使用效果進行評價監督，這也是縣（市區）級人大主導委托第三方機構組建專業團隊，參與并獨立開展本級預算績效管理的現實需求。充分發揮第三方機構“獨立性”“專業性”等方面的優勢，最大限度挖掘利用第三方機構“人力資源”“智力資源”為縣（市區）全面實施預算績效管理服務。

（四）建立多方聯動機制和不良機構強制退出機制

1.改進對第三方機構的管理模式。縣（市區）級政府相關部門要轉變對參與預算績效管理第三方機構的粗放式管理模式，結合實際，建立完善第三方機構參與本區域預算績效管理工作考核辦法、相關配套流程制度，從多個方面對第三方機構提供預算績效管理服務的質量和效率進行評估，對其執業和履約情況進行全程跟蹤和監督糾偏，防止其兩邊“討好”和“走過場”。充分利用各種共享信息平臺，及時歸集項目涉及的社情民意、資源稟賦、財政預算資金分配、撥付使用和相關管理政策法規信息，為第三方機構查詢相關資料，獲取被評事項完整、真實數據和其他相關信息提供便利。2.建立縣（市區）多層次、多部門聯動機制。按照現行政策法規規定，建立縣（市區）級政府、人大及其市場監管、財政、行業協會等多層次、多部門聯動機制，分頭把關，有分工有合作，形成合力，從第三方機構在本轄區注冊登記、審驗、競標資格審核、服務協議簽訂、實施、服務質量考核懲戒等各環節進行引導規范，對其不端行為及時提示警告，對其違規行為嚴格實行黑名單管理，及時將其違規情況按照規定記入責任人及機構信用檔案，對屢查屢犯，存在嚴重失信和違約責任的執業人員及第三方機構，終止其參與預算績效管理資格，并在“預算績效評價第三方機構信用管理平臺”公布，引導第三方機構依法依規依約參與預算績效管理，高質量完成受托事項。

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作者:曹輝 單位:襄陽市襄州區財政局