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社區教育多元主體辦學是指由專門從事社區教育的辦學機構(電大、社區學院等)、高等/職業學校、行業企業及其他社會力量等多方主體，共同承擔社區教育辦學責任，相互協同、分擔責任、共享利益，從而實現社區教育辦學目標的辦學體制［1］。社區教育多元主體辦學在擴大社區教育資源供給、緩解社區教育供需矛盾、創新社區教育辦學管理模式、構建多元協同的社區教育辦學體系等方面具有明顯優勢。當前，多元主體參與社區教育的趨勢初顯，亟須加強規范設計和制度供給，為各類主體更好地參與社區教育提供法律支撐。

一、社區教育多元主體辦學的現狀及存在問題

(一)社區教育多元主體辦學的現狀

1．參與社區教育的多元主體數量和類型日益增多。隨著政府職能轉變以及社區教育治理體系的完善，社區教育活動的參與主體數量日漸擴張，類型涵蓋高校、行業組織、企業、民非組織和專業化的社會機構等。高校在學習場所、課程師資、志愿服務等方面給社區教育注入支持，是參與社區教育的重要力量。而隨著社會組織的蓬勃發展，基金會、社團等社會組織在自身的業務范圍內，通過募集資金、搭建平臺等方式不同程度地介入社區教育服務，成為參與社區教育的不可忽視的力量。例如，在上海，各種社會力量參與社區教育活動就有生動實踐。據統計，截至2015年，上海市學習型社會建設指導辦公室與復旦大學等18所高校開展社區教育資源建設合作以及課程建設;中國銀行等企業則通過與上海市教委上海分行進行合作簽約，開展金融知識類社區教育學習課程項目;民非機構則通過“社會學習點”等創新形式積極參與社區教育［2］。2．多元主體參與社區教育的形式和途徑趨于多樣。首先，多元主體參與社區教育的形式由最初簡單的場地設施開放、開展講座等志愿活動，逐步拓展至社區教育管理實施、策劃運營、課程開發、師資建設等各個方面，多元社會力量的資金、人才、品牌、技術等資源優勢逐步融入社區教育公共產品和公共服務領域。社會力量參與社區教育的程度日漸深化，從初期的社區教育外圍事務逐步深入到社區教育核心部分，如社區教育公共服務及公共產品的供應。其次，多元主體參與社區教育的途徑由初期簡單的締結契約方式轉向成熟規范的政府購買、特許經營等多樣化方式，社會力量通過政府購買、企業贊助及基金會捐贈等多路徑介入社區教育服務，參與方式逐漸轉向規范的制度安排。最后，鑒于社區教育本身具有準公共產品的屬性，政府、市場及社會組織提供多元主體辦學，使得三者之間呈現多元合作樣態，在不同力量驅動下形成了不同的合作模式。如以多元供給的公私合作方式為例，就存在政府直接出資購買服務、政府與社會組織或其他中介組織進行聯合、政府出資設立社會組織承接等多種合作模式［3］。

(二)社區教育多元主體辦學的存在問題

1．社區教育多元主體辦學的主動性和持續性02不足。整體而言，多元主體參與社區教育的主觀意識與長期動力不足，參與積極性不高，參與程度較為零散有限。盡管目前多元主體參與社區教育已有較多探索，但是長期以來主要由政府主導社區教育辦學的狀態和思維根深蒂固。多元主體參與社區教育的主體意識較為缺乏，主動對接意識不強，甚至存在“被動參與”的情況。在觀念意識上，絕大部分社會組織和力量將參與社區教育視為是一種“任務”，而非自身的應然職責。這導致提供的社區教育資源存在質量不高、不適合社區教育需求、教學活動針對性不強等問題。同時，社會各方主體參與社區教育的長效機制不足，使得其參與社區教育的持續性較弱。雖然有的企業或社會組織基于品牌拓展或宣傳營銷的目的主動參與社區教育，但這種參與缺乏系統性和長期性，極大地影響了社區教育多元主體辦學的廣度和深度。這主要歸因于當前多元主體參與社區教育方面缺乏健全的法律法規和完整的配套措施，社區教育多元主體辦學的能力和價值尚有待發掘。2．社區教育多元主體辦學協同性弱，社會參與制度保障缺失。社區教育多元主體辦學體制作為新型社區教育組織形式，有別于傳統的政府主導型辦學體制。在此種共同治理模式下，政府與企業等多元主體應為緊密合作、相互協調的協同關系，然而，目前“政府居于教育治理體系的中心、學校依附政府、市場參與無力、社會被邊緣化的教育治理基本格局依然沒有得到根本動搖和改變”［4］。究其原因，首先，在于政府部門與社區教育各社會力量之間的關系不順暢。在社會力量與政府的合作關系問題上，二者并未形成妥適的相處模式。政府在社區教育運行過程中的作用與定位尚未從“劃槳者”轉變為“掌舵者”，對社區教育大包大攬、對社會力量干預過多的現象依舊存在，與多元主體共同合作治理的框架尚未形成。其次，現行法制對社會力量的角色定位不清，對社會力量如何參與社區教育、參與社區教育的程度、范圍、界限、權利義務、法律責任等缺乏明文規定，從而造成多元主體角色定位的不確定性，影響其參與積極性。

二、社區教育多元主體辦學的法制狀況分析

教育法律制度是促進和保障教育功能得以順利實現的重要保證，前述社區教育多元主體辦學存在的問題與目前社區教育領域法律制度的缺失或不明確有關。

(一)社區教育多元主體辦學的法制現狀

1．社區教育法制現狀。以“標題”含“社區教育”為檢索條件，檢索北大法律法規庫，可得現行有效的國家層面相關立法為0部，地方性法規2部(分別為《西安市社區教育促進條例》《成都市社區教育促進條例》)，其他的均為規范性文件或工作文件。以“全文”含“社區教育”為檢索條件，得到法律、行政法規均為0部，地方性法規69部，部門規章2部，地方政府規章14部。且在前述立法中，除了前述西安和成都的兩部社區教育促進條例以外，其余文件中“社區教育”的命中次數基本為“1次”(檢索日期2021年11月24日)。這說明現行立法性文件大多對社區教育僅有零星提及，并未有詳盡規定。目前，雖然有作為依法治教根本大法的《中華人民共和國教育法》第20條規定“國家實行職業教育制度和繼續教育制度……鼓勵發展多種形式的繼續教育……推動全民終身學習”，在法律層面明確了繼續教育的地位，然而對社區教育仍然缺乏明確的法律規制。在地方社區教育立法方面，雖然福建、上海等多個省市有所實踐，但總體仍是將其在終身教育立法以及家庭教育促進立法中予以規范，三者之間的關系并未厘清，且相關立法對社區教育的性質、組織經費等保障機制等重要問題基本未加提及。整體而言，我國社區教育立法存在國家層面立法缺位、地方性法規零散、實施性較差、全國范圍內沒有形成一個有目標以及有內部聯系的統一體的問題［5］。2．多元主體辦學法制現狀。同樣，在多元主體辦學方面亦存在制度供給不足的現象。首先，在當前社區教育辦學以政府主導的情況下，由于立法缺失，即使是政府管理下的社區學院其法律地位也不明確。社區學院未進入國民教育序列范疇，法定身份缺失，既不能作為法人獨立招生，也無獨立頒發文憑資格，辦學處境尷尬［6］。其次，關于多元主體參與社區教育需要解決的參與范圍、參與界限、參與資格、決策機制等問題缺乏法律規定。前述現有的兩部地方性法規對社會力量參與社區教育也僅提及“鼓勵自然人、法人或者其他組織捐助”，沒有明確多元主體在社區教育辦學中的重要地位以及辦學過程中的權責獎懲等具體細則，相關規定的指引性和強制性較弱。再次，國家層面亦尚未出臺統一的政府和社會資本合作法，因此，對社區教育中基于公私伙伴關系治理模式產生的相關法律問題，如多元辦學主體的合作方式、法律權責等問題基本無章可依。比如，在近年來興起的政府購買社區教育模式中，由于缺乏專門的督導評估的機構和統一的質量標準，導致監督評估權力與責任不明確，難以確保第三方供給的社區教育質量。最后，在社區教育問責機制上，多元主體對社區教育辦學的監督缺乏有效途徑。人民群眾、社會組織、企業、第三方中介機構等作為社會監督的多元主體，是教育監督體系中必不可少的組成部分［7］。目前，社會監督機制在我國社區教育治理中亦長期處于缺位狀態。

(二)社區教育多元主體辦學法制完善的必要性和可行性

1．完善社區教育多元主體辦學法制的必要性。首先，完善社區教育多元主體辦學法制是加快學習型社會建設以及實現全面“依法治教”的需要。社區教育在構建學習型社會中處于重要地位，而“依法治教”是貫徹落實依法治國戰略的必然要求。目前，我國現行社區教育立法存在國家層面社區教育立法缺位、立法文本實施性較差、終身教育立法和家庭教育立法關系不順等諸多問題，這不僅影響了社區教育法制的統一性，還影響了社區教育相關政策的施行實效。完善社區教育多元主體辦學法制，明確社區教育多元辦學主體的法律權責，對調動多元主體參與社區教育、促進學習型社會建設以及完善中國特色社會主義教育法律體系有很大裨益。其次，完善社區教育多元主體辦學法制是促進社區治理能力、推進社區教育可持續發展的需要。現代化教育治理體系的重要特征是多個利益主體協同參與、合作共治［8］，通過完善社區教育多元主體辦學法制，構建多主體以合作為目的的共同治理框架，從而推動社區教育治理走向規范化和專業化。而且，通過完善社區教育立法，將成功的教育理論實踐升華為權威的約束性和指引性教育規范，可以有效避免社區教育工作的隨意性和無序性，從而保障和滿足社區成員終身學習的需求，推進社區教育可持續發展。2．完善社區教育多元主體辦學法制的可行性。首先，在現實基礎方面，社區教育多元辦學實踐和探索日趨豐富。教育部等九部門出臺的《關于進一步推進社區教育發展的意見》明確指出了“培育多元主體，引導各級各類學校和社會力量積極參與社區教育”的基本原則，社區教育發展從單一主體到多元主體轉變。前述社會力量參與社區教育的諸多實踐，促使各方之間找到了合作結合點和價值共同點，社區教育多元辦學體制的初步形成為多元辦學法制的完善奠定了良好的社會基礎。其次，在社區教育制度建設方面，社區教育政策儲備和立法積累已較為成熟。一方面，經過三十多年不懈努力，我國社區教育政策經過從無到有、從零散到專門制定的變遷歷程，指導并推動了我國的社區教育的健康有序發展［9］;另一方面，與社區教育密切相關的終身教育立法和家庭教育立法取得了重大突破，多省市出臺了終身教育或家庭教育促進條例，其中有的條例已對社區教育加以一并規范。成都和西安兩市更是率先以地方性法規的形式出臺了社區教育專項立法，并設專章或專門條款對社區教育的多元主體參與加以規定。最后，學界關于社區教育立法以及教育多元協作治理亦展開了理論研究。近年來，社區教育立法的呼聲日漸高漲，在社區教育多元協作領域又形成了諸多細分研究重點和共識。這些理論研究和立法實踐都為國家社區教育多元主體辦學法制的完善做了良好鋪墊。

三、社區教育多元主體辦學的法制完善思路

(一)明確社區教育多元主體辦學法制完善的立法理念和價值取向

立法理念和價值取向是完善法制活動的指引。社區教育是終身教育發展的重要途徑，具有普惠性和終身性的特點，社區教育法制的完善應突出體現社區教育的公益性和多元合作性。社區教育立法應貫徹終身教育思想，突出公益性原則，這樣才能確保公民平等擁有獲得社區教育的機會，并與上位的終身教育立法宗旨相一致。如目前《西安市社區教育促進條例》就直接規定了社區教育為“公益性”教育活動。公益原則要求社區教育辦學主體秉持承擔社會責任和服務社會發展的理念，將參與社區教育活動作為服務公眾終身學習的公益活動，然而，堅持社區教育的公益性原則并不意味著絕對禁止收費，為了確保社區教育服務提供的可持續性，應當允許辦學主體收取適當的費用，并將收費項目與額度控制在一定比例之內。同時，在當前國家政策鼓勵社區教育社會力量參與的基礎上，應該以立法的形式把多元主體辦學固定為社區教育辦學的基本機制，將多元化的社區教育資源整合機制加以常態化和制度化，以引導和鼓勵行業企業等社會力量積極參與社區教育供給。

(二)細化社區教育多元主體辦學的相關配套制度

雖然現有的少數社區教育地方立法對多元主體參與社區教育作出了鼓勵性規定，但整體而言相關規范的操作性較差。針對當前社區教育中社會參與主體協同性薄弱、社會參與制度保障不足的困境，應盡快加強制度供給，出臺具體的配套措施及實施細則。通過構建完善的“各資源主體的資源整合共享機制、利益補償機制以及評價督查機制、經費保障機制、課程開發機制、人員培養機制等”［10］，為社區教育多元主體辦學提供充分的法律依據和制度保障，使各方主體的權利義務法定化和透明化。比如，在資金支持方面，可以借鑒國外關于教育多元融資模式、產學結合等方面的法制保障經驗，通過法律法規的形式確定多元主體辦學的參與模式以及完善經費投入政策、政府購買社會服務制度、稅收減免政策等，確保多元主體參與社區教育的積極性。在規范多元主體辦學行為和監控辦學質量方面，應立法明確辦學主體的準入資格，通過合同約定、辦學標準、第三方機構評估、辦學質量報告、問責等多種方式，確保良好社區教育辦學秩序以及優質辦學質量。通過規范的產權結構以及明確的各方主體權責義務，從而實現社區教育多元主體辦學的資源利用效率最大化。

作者:李曉萍 單位:福建警察學院